DIRITTO D’ASILO, DIRETTIVA COMUNITARIA SUL RICONOSCIMENTO DELLA QUALIFICA DI RIFUGIATO IN VIGORE DAL 19 GENNAIO

IL COMMENTO DEL DIRETTORE DEL CIR

7 gennaio 2008 - Entreranno in vigore il 19 gennaio 2008 le norme sull'attribuzione a cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione europea o ad apolidi della qualifica di rifugiato o di persona ammissibile alla protezione sussidiaria. E' stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 4 gennaio 2008- come si legge sul sito del Ministero dell’Interno-  il decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, di attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta. 

Il Direttore del CIR Christopher Hein ha rilasciato un commento sul decreto che entrerà in vigore il prossimo 19 gennaio 2008 e sul decreto sulle procedure d’asilo (la 2005/85/CE), anch’esso approvato dal Consiglio dei Ministri, ma non ancora non entrato in vigore.

Nella prima parte leggerete un commento generale sulle novità introdotte dai due decreti, nella seconda  parte un giudizio più specifico sul decreto di attuazione della direttiva 2004/83/CE.

Il Consiglio dei Ministri ha approvato in forma definitiva il Decreto legislativo sulle procedure di asilo (di seguito: D.L. Procedure) nonché il Decreto legislativo sull’attribuzione della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale e sul contenuto della protezione internazionale (di seguito: D.L. Qualifica). Ambedue i D.L. rappresentano l’attuazione delle due Direttive U.E. sulle medesime materie.

L’insieme di questi decreti configura l’essenza della normativa sul diritto di asilo in Italia. I complessivi 75 articoli costituiscono la più importante riforma legislativa sull’asilo dalla Legge Martelli del 1990.

La valutazione generale di questa riforma da parte del CIR non può non essere positiva, nonostante una serie di elementi critici.

Dall’entrata in vigore  i richiedenti asilo e i rifugiati in Italia incontreranno un livello più elevato di protezione, di garanzie e di certezze di diritto.

Troviamo in questa riforma, stimolata dalla normativa europea, molti aspetti per i quali ci siamo battuti per anni, spesso insieme all’UNHCR e ad altre organizzazioni, tanto in Italia quanto in Europa. Troviamo molti aspetti contenuti nella nostra proposta per una legge organica sul diritto di asilo.

Il CIR ha seguito molto da vicino durante gli ultimi 12 mesi l’elaborazione dei decreti da parte del Ministero dell’Interno, nonché il dibattito sul parere da parte delle Commissioni parlamentari. Insieme ai componenti del “Tavolo Asilo” e quindi anche dell’UNHCR abbiamo costantemente formulato proposte di miglioramento ai testi, e abbiamo partecipato a più di 10 riunioni con il Ministero dell’Interno, a livello politico, nonché amministrativo e con i Parlamentari.

In questo lungo percorso siamo riusciti ad apportare delle modifiche molto significative rispetto alle bozze iniziali dei decreti. I nostri parametri guida in questo percorso sono stati: la proposta di legge organica del CIR – a sua volta frutto di lunghi dibattiti all’interno della nostra organizzazione, incluso quello all’interno del Comitato Direttivo, della Presidenza, nonché di consultazioni esterne; il documento congiunto del “Tavolo Asilo” del giugno 2006; le posizioni elaborate dal Consiglio Europeo per i Rifugiati ed Esuli (ECRE).

La valutazione complessivamente positiva deriva anche dal fatto che il punto di partenza, ovvero le Direttive U. E., ed in particolare la Direttiva sulle procedure d’asilo, sono assai restrittive.

Una trasposizione in normativa nazionale con l’utilizzo, in direzione restrittiva, delle tante clausole non vincolanti o di deroga, avrebbe potuto costituire un pericoloso passo indietro, una diminuzione degli standard di protezione fin qui applicate in Italia. E anche il contesto europeo, le trasposizioni fin qui compiute in molti altri Stati dell’Unione, non erano e non sono incoraggianti. Bisogna constatare che il Governo Italiano, ascoltando le voci della società civile, ha saputo, grosso modo, utilizzare i margini posti dalla normativa europea sulle procedure nel modo migliore, nel modo di elevare gli standard ed il livello di garanzie dei diritti dei richiedenti asilo e dei rifugiati.

L’ultima riforma del diritto di asilo in Italia, introdotta dalla Legge Bossi/Fini del 2002 e del D.P.R. del settembre 2004, entrato in vigore dall’aprile 2005, aveva costituito in larga misura una restrizione delle garanzie e dei diritti: il trattenimento della maggior parte dei richiedenti asilo in centri di identificazione; l’introduzione di una procedura semplificata per i trattenuti; l’abolizione dei ricorsi effettivi al tribunale, e così via. Tuttavia, alcune misure significative e positive della Legge Bossi/Fini vengono mantenute e sviluppate nella presente riforma: il decentramento delle istanze decisionali attraverso l’istituzione di Commissioni territoriali; la costituzione di un organo di coordinamento attraverso la Commissione Nazionale Asilo; l’istituzione di un sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) e di un fondo nazionale asilo.

Per quanto concerne il D.L. Qualifica, il testo rispecchia largamente quello della Direttiva europea, già a suo tempo considerata molto più positiva che la Direttiva Procedure.

Tra gli aspetti più innovativi, segnaliamo:

2.1 Regole per l’esame della richiesta di asilo

(che d’ora in poi si chiama “richiesta di protezione internazionale”), che includono

a.       la raccolta e la valutazione delle informazioni sul paese di origine

b.      l’esame anche in assenza di documentazione di supporto alle dichiarazioni del richiedente

c.       la valutazione delle circostanze “sur place” ovvero sorte dopo aver lasciato il paese di origine che possono rendere necessaria la protezione internazionale

2.2 Definizione dei termini “protezione” e “persecuzione”,

inclusa la definizione degli “agenti di persecuzione” – non solo lo Stato – nonché dei 5 motivi di persecuzione elencati nella Convenzione di Ginevra (razza; religione; nazionalità; particolare gruppo sociale; opinione politica)

2.3 Definizione della Protezione sussidiaria,

e quindi del “danno grave” che il richiedente potrebbe subire nel  paese di origine, comunque senza essere oggetto di persecuzioni ai sensi della Convenzione di Ginevra.

Ci preme sottolineare che la Protezione sussidiaria non è equipollente alla “protezione umanitaria” così come viene interpretata e applicata in Italia. Molti richiedenti ai quali viene attualmente negato lo status di rifugiato ma riconosciuta la protezione umanitaria dovrebbero in futuro essere riconosciuti rifugiati o, in altri casi, ricevere un permesso di soggiorno per motivi umanitari ex Articolo 5(6) T.U. Immigrazione, oppure, a richiesta, l’asilo costituzionale.

La protezione sussidiaria contempla solamente 3 circostanze:

a.       condanna a morte

b.      tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante

c.       minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile in situazioni di conflitto armato.

Questo elenco di motivi per il riconoscimento della protezione sussidiaria, contenuto nella Direttiva U. E., è esaustivo e non dà spazio a deroghe e modifiche nel corso della trasposizione in legge nazionale.

La clausola di transizione prevede comunque che gli attuali titolari di protezione umanitaria beneficeranno a tutti gli effetti della protezione sussidiaria. Il rinnovo del permesso del loro permesso di soggiorno avrà quindi durata triennale. Possono richiedere il ricongiungimento familiare.

2.4 Diritti dei rifugiati

Innovativi sono in particolare i seguenti elementi:

a.       durata del permesso di soggiorno di 5 anni, rinnovabile

b.      durata del documento di viaggio di 5 anni, rinnovabile

c.       l’accesso al pubblico impiego, con le modalità previste per i cittadini comunitari

2.5 Diritti dei beneficiari della protezione sussidiaria

a.       durata del permesso di soggiorno di 3 anni

b.      rinnovo previa verifica della permanenza delle condizioni che hanno consentito il riconoscimento della protezione sussidiaria (non viene specificato chi fa la verifica – si suppone la C.T.)

c.       convertibilità del permesso di soggiorno per motivi di lavoro

d.      rilascio di un titolo di viaggio per stranieri, quando sussistono fondate ragioni che non consentono di chiedere il passaporto al consolato del paese di origine

e.       diritto al lavoro subordinato e autonomo e all’iscrizione agli albi professionali in condizioni di parità con il cittadino italiano.

f.       Diritto al ricongiungimento familiare, alle condizioni previste per l’immigrato, ma con facilitazioni in quanto all’accertamento della parentela, in parità, sotto questo aspetto, con i rifugiati

Purtroppo, la richiesta del CIR – peraltro contenuto nella nostra proposta di legge – di garantire l’equiparazione con il rifugiato anche in quanto alle condizioni per esercitare il diritto di ricongiungimento familiare non è stata accolta, per motivi di spesa pubblica.

In questo breve riepilogo degli elementi salienti della riforma non abbiamo contemplato aspetti importanti e largamente discussi nelle riunioni del Tavolo Asilo con Governo e Parlamento, quali: composizione delle C.T. e della Commissione Nazionale Asilo; clausole e procedure per la revoca e la cessazione della protezione internazionale; clausole di esclusione; trattamento delle richieste d’asilo da parte di minori non accompagnati.

Il rapporto tra la riforma attuale e la necessità di arrivare comunque ad una legge organica sull’asilo sarà oggetto di un’altra nostra comunicazione. La discussione di questo tema è iniziata durante l’ultima riunione del Comitato Direttivo del CIR, del 30.10 u.s.

Qui vogliamo limitarci a solo tre considerazioni:

1.      L’articolo 10 terzo comma della Costituzione italiana non viene in alcun modo richiamato nei due decreti legislativi. Rimane quindi la facoltà di richiedere il riconoscimento dell’asilo costituzionale al tribunale civile. L’attuazione del dettato costituzionale rimane tuttora irrisolta.

2.      L’articolo 1 del D.L. Procedure precisa che il decreto stabilisce le procedure per l’esame delle domande presentate nel territorio nazionale, lasciando aperta la questione di domande presentate fuori dal territorio nazionale.

3.      Il D.L. Qualifica, all’art. 29(2) include una generica menzione delle esigenze relative all’integrazione dei titolari della protezione internazionale ed in particolare dei rifugiati, senza stabilire nuove regole e senza stanziamento di un fondo specifico a tale scopo.