Intervento del Vice Presidente della Commissione Europea Franco Frattini

•   Sappiamo tutti come il tema dell’asilo sia al centro di dibattiti difficili. Da un lato assistiamo ogni giorno alle scene di sbarchi clandestini con il loro carico di tragedia umana che ci ricordano la necessità assoluta e imprescindibile di garantire i diritti di coloro che hanno bisogno di protezione internazionale in Europa e nei paesi di origine. Dall’altro, l’esistenza di abusi nuoce alla credibilità dei sistemi di asilo europei.
• Di fronte a una diminuzione costante delle cifre dei richiedenti asilo, è giunto il momento di ‘normalizzare’ tale dibattito, per poter riflettere serenamente, preparandosi alle sfide del futuro e rispondendo alle aspettative dei cittadini europei. 
• Dobbiamo accrescere la nostra capacità e i nostri sforzi per adottare una legislazione che funzioni, che protegga coloro che necessitano la protezione internazionale, ma affronti efficacemente le situazioni di abuso affinché il sistema di asilo europeo rimanga credibile.
•  In questo processo, bisogna tener conto delle pressioni specifiche cui sono sottoposti alcuni Stati membri, in particolare a causa della loro posizione geografica. Rispetto dei diritti umani e solidarietà tra Stati membri devono essere i principi ispiratori della nostra politica.
•  Bisogna adottare principi chiari che offrano garanzie a coloro che, legittimamente, cercano protezione nell’Unione europea e chiedono di essere ammessi sul suo territorio. Tali principi non devono mai prescindere dal rispetto della Convenzione di Ginevra sui rifugiati e di altri strumenti pertinenti in materia di diritti dell’uomo e devono costituire il fondamento di un sistema capace di soddisfare le richieste di natura umanitaria su base della solidarietà.
• Al tempo stesso è necessario trovare un equilibrio tra il rispetto assoluto della specificità dell’ammissione umanitaria e i legittimi obiettivi di prevenzione e lotta contro l’immigrazione illegale.
• È inoltre essenziale riflettere al rafforzamento della capacità di protezione dei rifugiati nelle regioni di origine dove si trova la maggioranza dei rifugiati, spesso i più vulnerabili e bisognosi, per offrire loro delle condizioni di vita dignitose e delle prospettive durature e per evitare che divengano preda di traffici illeciti e disumani.
  Un breve bilancio della politica d’asilo dell’Unione: da Tampere all’Aia
• Dalla riunione del Consiglio di Tampere nel 1999, dei passi enormi sono stati compiuti nell’attuazione di uno spazio di sicurezza, libertà e giustizia, in particolare nel settore dell’asilo.
   
• Con l’adozione dei quattro principali strumenti sull’asilo, la direttiva sulle condizioni di accoglienza dei rifugiati, il regolamento di Dublino, la Direttiva sulle qualifiche e la Direttiva sulle procedure, abbiamo gettato le fondamenta del sistema europeo comune d’asilo, in linea con gli obiettivi ambiziosi del Consiglio di Tampere.
• L’adozione della Direttiva sulle procedure d’asilo, attesa nei prossimi mesi a seguito dell’opinione del Parlamento europeo, marcherà in particolare il completamento della prima fase del regime europeo comune in materia d’asilo.
• Se è vero che il livello di ambizione mostrato dagli Stati membri è stato forse deludente rispetto alla proposta iniziale della Commissione, questa direttiva ha un concreto valore aggiunto e permetterà di creare quella omogeneità nelle politiche di asilo dell’Europa allargata, nel pieno rispetto degli obblighi internazionali, che è condizione necessaria alla creazione di una procedura uniforme a livello europeo.
• Non dimentichiamo inoltre che l’adozione della direttiva permetterà l’avviamento della seconda fase del regime europeo comune in materia d’asilo con il voto a maggioranza qualificata in Consiglio e la partecipazione concreta e effettiva del Parlamento europeo in procedura di codecisione.
   
• La partecipazione del Parlamento europeo al processo legislativo contribuirà ad un accresciuto controllo democratico e a una maggiore legittimazione della nostra politica nei confronti dell’opinione pubblica.
• Se le fondamenta sono state gettate, il nostro lavoro non è certo finito qui.
• Ci attende ora un periodo di attuazione e valutazione delle misure adottate. Come guardiana dei trattati, spetta alla Commissione vegliare affinché le norme delle direttive siano correttamente trasposte nelle legislazioni nazionali e intraprendere le azioni necessarie contro quegli Stati membri che non rispettino gli obblighi derivanti da tali strumenti.
• Questo esercizio permetterà una convergenza a livello interpretativo delle norme che a mio avviso contribuirà a un livello di armonizzazione che vada al di là delle semplici disposizioni delle direttive. La Corte di Giustizia avrà un ruolo chiave a questo riguardo.
• L’Unione europea è ormai entrata in una nuova fase dello sviluppo del regime europeo comune in materia di asilo invocato a Tampere. Occorre ora decidere quale forma dare alla seconda fase del sistema. La Commissione non è favorevole a un’armonizzazione legislativa a tutti i costi. Il periodo di valutazione permetterà di giudicare quali risultati possano essere ottenuti più efficacemente tramite un’azione legislativa e dove invece sia preferibile procedere tramite una cooperazione operativa e lo scambio di pratiche efficaci tra gli Stati membri.
• Il nostro obiettivo deve rimanere, come chiaramente indicato nel programma dell’Aia adottato dal Consiglio europeo lo scorso novembre, il compimento di un sistema unico d’asilo, che comprenda una procedura comune e uno status unico per coloro che hanno ottenuto l’asilo o la protezione sussidiaria all’interno dell’Unione europea.
• I rifugiati e le persone che chiedono protezione devono potere beneficiare ovunque delle stesse condizioni d'esame della loro domanda e di analoghe condizioni di protezione e di soggiorno, indipendentemente dallo Stato membro in cui si trovano, il che contribuirà a limitare i movimenti secondari derivanti esclusivamente dalla disparità tra le norme applicabili.
• Dopo una valutazione sull’attuazione della prima fase che sarà effettuata nel corso del 2007, sarà quindi compito della Commissione di presentare al Consiglio e al Parlamento le proposte necessarie per arrivare a questo ambizioso obiettivo entro il 2010. In questa prospettiva sarà necessario studiare attentamente l’opportunità, le difficoltà nonché le implicazioni giuridiche e pratiche del trattamento comune delle domande d’asilo all’interno dell’Unione.
• Al tempo stesso è necessario creare delle strutture appropriate tra i servizi nazionali competenti in materia di asilo al fine di facilitare quella cooperazione fattiva e concreta che è la base operativa essenziale dell’attuazione di un regime d’asilo unico a livello europeo.
• Sarà proprio questo l’obiettivo della comunicazione che presenterò subito dopo l’estate.
• In particolare tale cooperazione deve avere come obiettivo l’introduzione di una procedura unica per la valutazione delle domande di protezione internazionale, e il trattamento congiunto della raccolta, valutazione e utilizzo delle informazioni sui Paesi di origine.
• L’introduzione di una procedura unica per l’esame delle domande di asilo e di protezione sussidiaria, contribuirà a rendere le procedure più efficaci e rapide.
• Norme comuni per lo scambio di informazioni sui Paesi di origine permetteranno alle autorità degli Stati membri di condividere in piena fiducia le informazioni raccolte nei Paesi d'origine e i Paesi di transito sulla situazione generale in tali paesi e le violazioni dei diritti dell'uomo che vi si verificano, contribuendo a una maggiore qualità delle decisioni.
• Occorre raggiungere un equilibrio tra la rapidità e la qualità delle procedure. Mentre la legislazione deve contribuire ad accelerare la procedura d'asilo, l'adozione di decisioni di qualità, in particolare in primo grado, è parimenti importante per garantire l'integrità del sistema.
• A medio termine, l'Unione europea dovrebbe adottare principi fondamentali di “best practice” per gli atti amministrativi, come i colloqui e le decisioni, e potrebbe anche organizzare un centro d'eccellenza per gli esperti in materia di asilo, che potrebbe offrire una formazione su queste questioni, svolgendo altresì un ruolo fondamentale in materia di condivisione e di scambio di informazioni sui Paesi d’origine. Potrebbe forse proprio essere questa una delle funzioni dell’ufficio europeo previsto dal programma dell’Aia, che sarà creato una volta istituita una procedura comune in materia d’asilo.
• Infine non bisogna dimenticare l’importanza che il Fondo europeo per i rifugiati ha avuto e continuerà ad avere nel contribuire al rafforzamento della capacità dei regimi d’asilo nazionali in uno spirito di solidarietà, garantendo un’equa distribuzione delle responsabilità tra gli Stati membri per quanto concerne l’onere finanziario derivante dalla realizzazione di una politica comune in tema d’asilo.
• Il pacchetto di misure finanziarie che ho presentato ad aprile contribuirà a rafforzare e razionalizzare il sostegno del Fondo europeo agli Stati membri nei loro sforzi per raggiungere l’ambizioso obiettivo di un regime unico europeo entro il 2010.
  La dimensione esterna della politica d’asilo
• Vorrei adesso soffermarmi più in dettaglio sulla dimensione esterna della politica d’asilo.
• L’asilo è per sua stessa natura una questione internazionale. La politica comunitaria in questa materia non può quindi prescindere da una dimensione che tenga conto delle relazioni con in Paesi terzi.
• Il recente calo nel numero delle domande d’asilo in Europa non riflette necessariamente una riduzione generale del numero di rifugiati e persone che chiedono protezione internazione a livello globale.
• Anzi, siamo oggi confrontati a dei seri squilibri nell’Unione europea, dove gli Stati membri spendono cifre importanti per il trattamento delle domande d'asilo quando la maggior parte dei richiedenti non soddisfa i criteri per ottenere la protezione internazionale, mentre la maggior parte dei rifugiati, compresi probabilmente i più vulnerabili, resta in campi profughi con povere risorse situati nei Paesi terzi della regione d’origine. Affrontare i bisogni di protezione a livello internazionale deve pertanto essere una priorità dell’Unione.
• Per far fronte a tali sfide è necessaria la ripartizione degli oneri e delle responsabilità all'interno dell'Unione europea e con le regioni di provenienza per permettere loro di fornire, quanto prima possibile, una protezione effettiva che soddisfi al meglio le necessità delle persone bisognose di protezione internazionale.
• La Commissione ha più volte sottolineato che garantire un adeguato livello di protezione nei Paesi d’origine e facilitare l’ingresso dei rifugiati nel territorio degli Stati membri attraverso un programma di reinsediamento sono due modalità per offrire un accesso rapido alla protezione evitando che i rifugiati rischino di cadere vittime delle reti d’immigrazione illegale e della tratta di esseri umani o che debbano attendere anni prima che il loro status sia riconosciuto.
• In quest’ottica, presenterò a luglio il primo di una serie di Programmi di protezione regionali dell’Unione europea con un’agenda di azioni e programmi in materia di asilo, che saranno successivamente elaborati in partenariato con i Paesi terzi della regione. L’obiettivo principale di tali programmi deve essere la creazione di capacità di protezione nelle regioni di transito e origine dei rifugiati, e l’inclusione di un programma comune di reinsediamento su base volontaria.
• Al fine di individuare le regioni prioritarie per l’attuazione di tali programmi sarà necessario prendere in considerazione diversi fattori: le situazioni di rifugiato prolungate individuate dall’Alto Commissariato per i Rifugiati, le priorità politiche espresse dagli Stati membri nonché le possibilità finanziarie a livello dell’Unione.
• Ogni programma prevederà una serie di misure concrete che saranno elaborate a seguito di un’analisi approfondita della crisi dei rifugiati nella regione interessata e delle lacune sotto il profilo della protezione. Tale analisi permetterà anche di valutare l’azione comunitaria e internazionale, al fine di evitare il duplicarsi degli sforzi e per assicurare il livello di coerenza necessario tra tutte le politiche comunitarie in materia.
• Ogni programma comprenderà una serie di azioni specifiche:
   
• Delle azioni per migliorare la capacità di protezione nel trattamento, ricezione e integrazione di richiedenti asilo e rifugiati nei Paesi terzi delle regioni d’origine, in vista di aiutare questi Paesi a diventare robusti fornitori di un’efficace protezione.
• Un Programma di registrazione, per meglio gestire quanti sono bisognosi di protezione in un paese terzo e anche in vista di valutare gli effetti delle azioni intraprese in conformità con i programmi di protezione regionali dell’Unione.
• Un assistenza per migliorare l'infrastruttura locale, al fine di evitare che la presenza di comunità di rifugiati eserciti una pressione eccessiva sull’infrastruttura locale (ad esempio l’infrastruttura sociale, l’approvvigionamento idrico, l’ambiente, l’energia elettrica, le reti di trasporti, ecc.).
• Assistenza in materia di integrazione locale delle persone bisognose di protezione internazionale nel paese terzo, al fine di ridurre l’esigenza di movimenti secondari e consentire ai rifugiati di beneficiare di condizioni di vita dignitose come soluzione duratura (integrazione locale) o in attesa di tale soluzione, quanto prima possibile e in un modo che soddisfi al meglio le loro necessità.
• L’Alto Commissariato svolgerà un ruolo centrale in sede di sviluppo e attuazione dei programmi di protezione regionali dell’Unione, grazie anche all’esperienza ottenuta nel corso dell’iniziativa “Convention Plus”.
• Tale cooperazione contribuirà inoltre a dare un contenuto concreto al partenariato strategico concluso recentemente tra la Commissione europea e l’Alto Commissariato e si colloca perfettamente nell’ottica del rafforzamento della collaborazione fattiva e trasparente che è oggetto dello scambio di lettere che io stesso ho firmato lo scorso febbraio con l’allora Alto Commissario Lubbers.
• Inoltre considero che un Programma di reinsediamento europeo, anche se su base volontaria, debba essere una componente essenziale di ogni Programma di protezione regionale, sia per quanto riguarda la garanzia di un ingresso ordinato che per il miglioramento delle capacità di protezione di Paesi terzi.
• Tengo però a sottolineare che questa opzione deve avere carattere complementare e non può pregiudicare un adeguato espletamento delle domande individuali presentate a seguito di arrivi spontanei nell’Unione.
• La ragione fondamentale dietro al reinsediamento nell’UE di persone bisognose di protezione internazionale trova origine nella tradizione umanitaria dell’intera Unione e degli Stati membri di garantire sicurezza e rifugio a quanti fuggono dalle persecuzioni.
• Le sue finalità principali sono assicurare protezione internazionale e offrire una soluzione duratura nell’Unione a chi ne ha realmente bisogno e facilitarne l’arrivo controllato nell’UE, nonché esprimere solidarietà e condividere gli oneri con i Paesi delle regioni d’origine alle prese con situazioni di rifugiato prolungate.
• Il coinvolgimento dell’Alto Commissariato nella selezione e la segnalazione dei casi obiettivo è naturalmente cruciale.
• L’impatto complessivo di un programma di reinsediamento a livello dell’Unione sarebbe naturalmente limitato dall’esiguità del numero di persone suscettibili di beneficiarne; tuttavia, se usato in modo strategico, potrebbe garantire soluzioni durature altrimenti irrealizzabili in una situazione di rifugiato prolungata e aggiungere valore e peso alle azioni intraprese in parallelo in merito a quella particolare situazione.
• Nonostante il suo carattere volontario, l’inclusione di un programma di reinsediamento è la concreta dimostrazione del principio di partenariato tra Unione europea e Paesi terzi nell’attuazione dei programmi di protezione regionale. Incoraggerò quindi gli Stati membri a garantire una partecipazione attiva e sostanziale in tale programma.
• Proporrò inoltre una modifica del Fondo europeo dei rifugiati, al fine di sostenere, in uno spirito di solidarietà, gli sforzi degli Stati membri in materia di reinsediamento.
  
  
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• La politica esterna dell’Unione in materia di asilo deve avere l’obiettivo di aiutare i Paesi delle regioni di origine, che spesso sono semplicemente Paesi di transito, a diventare veri e propri Paesi di primo asilo in grado di offrire alle persone bisognose di protezione la possibilità di accedere, quanto prima possibile, ad una protezione che soddisfi al meglio le loro necessità.
   
• Sono convinto che i programmi di protezione regionale contribuiranno al raggiungimento di tale obiettivo, tramite un’azione comunitaria più mirata e coerente, che risponda in maniera più efficace ai bisogni di protezione delle regioni di origine e transito dei rifugiati.
• È inoltre mia ferma intenzione – ed è un punto che tengo a sottolineare – garantire che la protezione nelle regioni di origine non diventi mai il pretesto per diminuire il livello di protezione di coloro che arrivano spontaneamente sul territorio dell’Unione