I trasferimenti “Dublino” verso la Grecia al vaglio della Corte europea dei diritti dell’uomo

di Clara Fringuello, sezione legale del CIR

Lo scorso 21 gennaio 2011 la Corte europea dei diritti dell’uomo ha emesso una sentenza¹ dall’importanza fondamentale in relazione al sistema istituito dal Regolamento Dublino II, lo strumento adottato dagli Stati membri dell’UE per stabilire i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato competente per l’esame di una domanda di asilo².

Il caso su cui la Corte è stata chiamata a pronunciarsi è quello del signor M.S.S. che, fuggito dall’Afghanistan nel 2008 dopo essere scampato ad un attentato dei Talebani effettuato in rappresaglia per la sua collaborazione come interprete con le forze internazionali di stanza a Kabul, ha fatto ingresso nel territorio europeo attraverso la Grecia. Da qui ha poi proseguito verso il Belgio dove, nel 2009, ha presentato richiesta di asilo. In applicazione del Regolamento Dublino II che, come criterio generale, prevede che lo Stato europeo attraverso il quale lo straniero abbia fatto ingresso nei territori dell’Unione sia competente a esaminare la sua domanda di asilo, le autorità belghe hanno provveduto a effettuare il trasferimento del sig. M.S.S. verso la Grecia. All’arrivo in questo Paese l’uomo è stato dapprima sottoposto a detenzione e, dopo essere stato registrato come richiedente asilo, è stato rilasciato ed ha vissuto per la strada, privo di qualsiasi forma di assistenza da parte delle autorità greche.

In relazione a questi fatti, il sig. M.S.S. si è rivolto alla Corte di Strasburgo lamentando una violazione da parte della Grecia dell’art. 2 (diritto alla vita) e 3 (proibizione della tortura e pene o trattamenti disumani o degradanti) della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in relazione alle condizioni di detenzione e delle condizioni di vita sperimentate in questo Paese e dell’art. 13 (diritto a un ricorso effettivo), congiuntamente all’art. 2 e art. 3 in relazione alle inefficienze del sistema di asilo. Allo stesso modo è stata denunciata nei confronti del Belgio la violazione degli art. 2 e 3 della Convenzione per aver esposto il sig. M.S.S. tanto ai rischi provenienti dalle inefficienze del sistema d’asilo greco quanto alle condizioni di detenzione e di vita da questi patite in Grecia e, in ultimo, la violazione dell’art. 13, congiuntamente all’art. 2 e art. 3, a causa dell’assenza di rimedi effettivi contro la decisione di espulsione adottata dalle autorità belghe in esecuzione del Regolamento Dublino II.

Violazione dell’art. 3 della CEDU da parte della Grecia a causa delle condizioni di detenzione

Il sig. M.S.S. ha sostenuto che le condizioni sperimentate durante il periodo di detenzione cui è stato soggetto in un primo momento subito dopo il trasferimento in Grecia e successivamente a causa del suo arresto per aver tentato di lasciare illegalmente questo Paese, costituissero un trattamento disumano e degradante ai sensi della Convenzione. In particolare il ricorrente ha riferito di essere stato detenuto in una cella dalle dimensioni ridotte insieme ad altre venti persone, di aver dormito su materassi sporchi e a terra, ricevendo scarse quantità di cibo e subendo limitazioni quanto all’utilizzo dei servizi igienici. Durante il secondo periodo di detenzione ha, inoltre, riportato di avere ricevuto violenze dalle guardie del centro di detenzione.

In relazione a questa prima denuncia, la Corte europea ha innanzitutto avuto modo di chiarire che, pur riconoscendo la forte pressione migratoria cui sono sottoposti gli Stati membri dell’UE i cui confini costituiscono la frontiera esterna dell’Unione, in nessun modo tali pressioni possono assolvere gli Stati dal rispetto del divieto di cui all’art. 3 che, secondo una giurisprudenza costante della Corte, ha carattere assoluto³. In questo senso la richiesta avanzata dal governo greco al fine di prendere in considerazione le difficoltà provenienti da tale pressione nella valutazione dell’esistenza di una violazione, è stata ritenuta inaccettabile dalla Corte. Allo stesso modo è stata ritenuta irrilevante la circostanza per cui la detenzione abbia avuto una durata limitata, in particolare alla luce della particolare vulnerabilità dell’individuo, che essendo un richiedente asilo, aveva già dovuto affrontare tanto i dolorosi episodi vissuti nel paese di origine quanto le numerose difficoltà legate alla fuga verso l’Europa.

Successivamente la Corte, avendo registrato tanto le dichiarazioni del sig. M.S.S. quanto le considerazioni espresse sul punto dal governo greco circa le condizioni di detenzione cui il richiedente asilo sarebbe stato sottoposto e facendo riferimento ai rapporti prodotti da varie organizzazioni attestanti le condizioni di vita nei centri di detenzione greci, ha rilevato che la detenzione cui il sig. M.S.S. è stato sottoposto è da considerarsi inaccettabile e costituisce una violazione del divieto di tortura e pene o trattamenti disumani o degradanti di cui all’art. 3 della Convenzione. In particolare la Corte ha stimato che il sentimento di arbitrarietà e di inferiorità e lo stato d’ansia provocati dalle condizioni di detenzione, come anche i profondi effetti che queste hanno determinato sulla dignità della persona, costituiscono un trattamento degradante, contrario alla Convenzione. Anche in questo caso la Corte ha riconosciuto una rilevanza particolare allo status di richiedente asilo del sig. M.S.S., giudicandolo una condizione attua ad accentuare la pena da questi sofferta⁴.

Violazione dell’art. 3 della CEDU da parte della Grecia a causa delle condizioni di vita

Ulteriore oggetto del ricorso del signor M.S.S. sono state le condizioni di vita che hanno caratterizzato la sua permanenza in Grecia. In particolare questi lamentava di non aver ricevuto informazioni circa la possibilità di ottenere un alloggio, come anche di essere stato abbandonato dalle autorità greche che non gli avrebbero fornito alcuna assistenza. In conseguenza di ciò il signor M.S.S. ha riportato di aver vissuto per molti mesi in un parco, passando l’intera giornata alla ricerca di cibo e ricevendo solo, in alcune occasioni, aiuto dalla popolazione locale o dalle istituzioni religiose.

La Corte, dopo aver ribadito che l’art. 3 della Convenzione non può essere interpretato nel senso di imporre il dovere agli Stati di fornire una dimora a tutti coloro che si trovano sotto la propria giurisdizione, ha ricordato che l’obbligo di garantire un alloggio e delle condizioni materiali adeguate per i richiedenti asilo è stato assunto dalla Grecia mediante la trasposizione della direttiva 2003/09/CE sugli standard minimi in materia di accoglienza dei richiedenti asilo.

In considerazione di tale obbligo, di cui il sig. M.S.S. lamentava la violazione, la Corte ha quindi proceduto a valutare se delle condizioni di estrema povertà, quali quelle cui è stato esposto il ricorrente, possano costituire oggetto di attenzione alla luce dell’art. 3 della Convenzione. La Corte, dopo aver corroborato le informazioni ricevute dal sig. M.S.S. sulla base dei rapporti elaborati da più organizzazioni internazionali, mostrando ancora una volta una grande sensibilità per la peculiare condizione in cui si trovano i richiedenti asilo, ha rilevato che le autorità greche non hanno preso nella dovuta considerazione la vulnerabilità del sig. M.S.S. in quanto richiedente asilo e che devono essere considerate responsabili per la situazione in cui questo si è venuto a trovare per molti mesi a causa della loro inattività. La Corte ha quindi stimato che il trattamento cui egli è stato esposto, avendo mostrato una mancanza di rispetto per le dignità dell’individuo, è di carattere umiliante e che questa situazione ha generato nel richiedente i sentimenti della paura, dell’angoscia e di inferiorità, atti a provocare la disperazione e tali da configurare una violazione dell’art. 3 della Convenzione.

Violazione dell’art. 13, congiuntamente all’art. 3 della CEDU da parte della Grecia a causa delle carenze della procedura di asilo

Nei confronti della Grecia il sig. M.S.S. ha in ultimo lamentato di essere stato esposto a un rischio di refoulement verso l’Afghanistan a causa delle inefficienze della procedura di asilo, senza avere a disposizione un mezzo di ricorso effettivo. Tra le principali carenze indicate dal sig. M.S.S. vi sono la mancanza di informazioni, l’assenza di assistenza legale, il mancato effetto sospensivo della procedura di appello e le lungaggini della procedura.

In primo luogo la Corte, avendo riscontrato l’esistenza di un rischio refoulement in relazione alle condizioni nel Paese di origine, ha avuto modo di specificare che non è suo compito verificare l’applicazione da parte degli Stati delle previsioni della Convezione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati. Tuttavia rientra nelle sue competenze valutare se lo Stato offra all’individuo una garanzia effettiva contro il rischio di essere sottoposto a un trattamento contrario all’art. 3 della Convenzione.

In questo senso la Corte ha osservato che numerosi rapporti di organizzazioni internazionali hanno evidenziato le carenze del sistema di asilo greco tra cui la mancanza di un esame scrupoloso delle domande di asilo e l’assenza di un mezzo di ricorso effettivo. Questi due fattori, in particolare, hanno determinato tanto un tasso di riconoscimento dello status in prima istanza estremamente basso quanto il rischio che lo straniero sia oggetto di rinvio arbitrario verso il Paese d’origine.

Alla luce di ciò la Corte ha stimato che il ricorso in appello presso la Corte Suprema amministrativa greca, data l’assenza di effetto sospensivo automatico di questa procedura, la mancanza di comunicazione al richiedente asilo quanto alla possibilità di appellarsi contro la decisione di diniego e di ricevere un supporto legale e, in ultimo, l’eccessiva durata di questa procedura, non possa essere considerato un mezzo di ricorso effettivo ai sensi dell’art. 13 della Convenzione. In questo senso la Corte ha riscontrato a carico della Grecia una violazione dell’art. 13, congiuntamente all’art. 3 della Convenzione in quanto, secondo il suo giudizio, il sig. S.M.M. è stato soggetto al rischio di rinvio in Afghanistan, in mancanza di una valutazione concreta della sua richiesta di asilo e di un mezzo di ricorso effettivo.

Violazione dell’art. 3, da parte del Belgio per aver esposto il sig. M.S.S. ai rischi provenienti dalle carenze della procedura di asilo in Grecia e per le condizioni di detenzione e di vita in Grecia

Il ricorso del sig. M.S.S., oltre alle violazioni imputate alla Grecia, ha avuto ad oggetto anche quelle che secondo il ricorrente si sarebbero verificate in Belgio, Paese da egli scelto come destinazione finale della fuga in quanto in Afghanistan aveva conosciuto dei soldati belgi della NATO che avevano attirato la sua simpatia. In particolare, in relazione a questo Paese il sig. M.S.S. ha lamentato una violazione dell’art. 2 e 3 della Convenzione per averlo esposto, mediante il suo trasferimento verso la Grecia, ai rischi provenienti dalle carenze della procedura di asilo greca. Allo stesso modo è stata imputata al Belgio la violazione degli art. 2 e 3 della Convenzione, per averlo esposto alle condizioni di detenzione e vita subite in Grecia.

In relazione a questo punto, in primo luogo la Corte ha fornito un chiarimento circa il configurarsi della responsabilità ai sensi della Convenzione degli Stati Membri per le misure prese in attuazione di obblighi internazionali. In particolare, riproponendo la posizione già assunta nel caso Bosphorus⁵, la Corte ha rilevato che siffatte azioni sono giustificate fintanto che l’organizzazione nel cui ambito queste misure sono adottate offra una tutela dei diritti fondamentali considerata equivalente a quella della Convenzione. Nel caso in questione, la Corte aveva quindi affermato che il diritto dell’UE è atto ad offrire una siffatta garanzia. Nonostante ciò, in relazione al caso in oggetto, la Corte ha notato che il Regolamento Dublino II prevede una certa discrezionalità per gli Stati membri, ai quali, in base alla cosiddetta “clausola di sovranità”, è riconosciuta la facoltà di esaminare una domanda di asilo anche se questa, ai sensi del Regolamento, esulerebbe dalla propria competenza. In questo senso la Corte ha ritenuto che il trasferimento verso la Grecia non sia stato effettuato dal Belgio in attuazione degli obblighi comunitari, motivo per cui la presunzione dell’equivalenza delle protezione offerta non si configura e il Belgio può essere chiamato a rispondere della violazioni della Convenzione.

Chiarita questa spinosa questione la Corte ha proceduto con l’affermare che nell’applicazione del Regolamento Dublino II è compito dello Stato assicurarsi che lo Stato ricevente offra adeguate garanzie di non refoulement. In tal senso l’esistenza di leggi che garantiscono in astratto il rispetto dei diritti umani in presenza di autorevoli fonti che indicano il contrario come anche la fornitura di garanzie stereotipate, non facenti riferimento alla situazione dell’individuo, non possono essere considerate sufficienti. Nel caso concreto la Corte, ritenendo che il Belgio avesse a disposizione molte informazioni accertanti le gravi carenze del sistema di asilo greco tali da non offrire assicurazioni quanto al rispetto del principio di non refoument, così come l’insufficienza delle garanzie fornite in relazione al rispetto degli obblighi internazionali in materia di asilo, ha ritenuto questo Paese responsabile per aver esposto l’individuo a un rischio di tortura e pene o trattamenti disumani e degradanti mediante il suo trasferimento verso la Grecia.

In applicazione di tale argomentazione anche in relazione alla lamentate condizioni di detenzione e vita in Grecia, già giudicate come degradanti ai sensi della Convenzione, la Corte, in applicazione di una giurisprudenza costante mirante a riconoscere la responsabilità dello Stato qualora vi siano seri motivi per ritenere che la persona soggetta a deportazione rischi di essere soggetta a tortura e pene o trattamenti crudeli, disumani e degradanti⁶, ha determinato una violazione dell’art. 3 della Convenzione da parte del Belgio.

Violazione dell’art. 13, congiuntamente all’art. 3 della CEDU da parte del Belgio per non aver previsto un ricorso effettivo

Il sig. M.S.S. ha, in ultimo, lamentato la mancanza di un mezzo di ricorso effettivo contro l’ordine di espulsione emesso dal Belgio. In particolare il ricorrente ha sostenuto che il ricorso, privo di effetto sospensivo automatico, presentato alla Commissione di appello per gli stranieri belga non costituisca un ricorso effettivo ai sensi dell’art.13 della Convenzione. A sostegno di tale denuncia il ricorrente ha addotto i dati relativi alla giurisprudenza di tale organo, mostranti le scarse possibilità di riconoscimento di un effetto sospensivo della richiesta di appello. In conseguenza di ciò, secondo il sig. M.S.S. la richiesta stessa di appello avrebbe perso di effettività in quanto questi sarebbe stato rimosso dal Paese, misura che il ricorso mirava appunto a evitare.

In primo luogo la Corte, avendo preso in considerazione la procedura di esame delle richieste di effetto sospensivo del ricorso e avendo notato che in tale contesto i diritti della difesa sono limitati come anche l’esame del caso, ha giudicato tale procedura come non configurante un ricorso effettivo ai sensi dell’art. 13 della Convenzione. Successivamente, avendo notato le difficoltà pratiche incontrate dal ricorrente, l’assenza delle prospettiva di ottenere un adeguato rimedio, in particolare alla luce del mancato effetto sospensivo della richiesta di appello, ha giudicato il Belgio responsabile per la violazione dell’art.13 della Convenzione, congiuntamente all’art.3.

Il caso in esame non rappresenta la prima volta in cui un trasferimento effettuato sulla base del Regolamento Dublino II è stato sottoposto all’attenzione della Corte⁷ ma in questo caso, a differenza dei precedenti, il Tribunale di Strasburgo, peraltro per tramite della Grande Camera, ha riconosciuto una violazione della Convenzione in relazione a tutte le situazioni sopra richiamate⁸. Il valore di questa sentenza sembra assoluto sotto vari aspetti.

In primo luogo, al fine di pronunciarsi sulle violazioni lamentate, la Corte ha effettuato un esame del sistema di asilo vigente in Grecia trovandolo insoddisfacente tanto in relazione alla procedura applicata quanto al trattamento riservato ai richiedenti asilo. In questo senso sono state confermate le preoccupazioni espresse dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati già dall’Aprile del 2008, e poi da molti altri enti di tutela dei richiedenti asilo, quando l’organizzazione internazionale aveva rivolto un appello agli Stati Membri affinché si astenessero dall’effettuare trasferimenti verso la Grecia in base al regolamento Dublino II facendo riferimento alle difficoltà di accesso e alla scarsa qualità della procedura di asilo, così come anche alle manchevoli misure di accoglienza riscontrate in questo Paese.

In relazione a tale aspetto va peraltro segnalato che la Grecia nell’agosto 2010 ha presentato un Piano d’Azione Greco sulla Gestione dell’Asilo e delle Migrazioni, che prevede misure di breve e lungo termine per la riforma del sistema di asilo. In questo contesto nel Novembre 2010 è stato adottato un decreto presidenziale indicante la procedura da utilizzare nel periodo di transizione e mirante a processare l’alto numero di domande di asilo rimaste arretrate (a novembre 2010, circa 47 mila⁹). Ad ogni modo bisogna anche osservare che tale processo di riforma prenderà tempo, motivo per cui carenze simili a quelle riscontrate dalla Corte nel caso in oggetto permarranno, con molta probabilità, ancora in futuro.

In secondo luogo la sentenza della Corte di Strasburgo ha evidenziato quello che già da anni numerose organizzazioni, tra le quali il CIR, hanno indicato come la falla principale del sistema su cui si basa il Regolamento Dublino II, ossia l’assunzione di base che gli Stati membri dell’UE garantiscano ai richiedenti asilo e ai rifugiati il medesimo trattamento, sia in relazione alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale, sia quanto ai diritti riconosciuti e alle misure di accoglienza. La precisa ricostruzione condotta dalla Corte del sistema di asilo greco ha chiaramente mostrato come la suddetta assunzione sia erronea e che, nonostante l’adozione di misure comuni nella materia dell’asilo, le differenze tra i vari Stati Membri dell’UE quanto al trattamento riservato ai richiedenti la protezione internazionale e a coloro che ne beneficiano sono ancora profonde. In questo contesto appare estremamente rilevante la proposta di revisione del Regolamento Dublino II presentata dalla Commissione Europea nel 2008: è importante che gli Stati Membri dell’UE colgano quest’opportunità per riformare un sistema le cui falle appaiono macroscopiche e che, alla luce della sentenza delle Corte di Strasburgo, non possono più essere ignorate.

L’aspetto in relazione al quale la sentenza in oggetto sembra poter incidere maggiormente riguarda, infatti, le conseguenze sul funzionamento del sistema stabilito dal Regolamento Dublino II: dal 21 gennaio tutti gli Stati Membri che effettuano un trasferimento verso la Grecia, o anche verso qualsiasi altro Paese, dovranno verificare che non vi siano seri motivi per ritenere che tale misura possa esporre l’individuo a una violazione dell’art. 3 della Convenzione. Considerando che la Grecia rappresenta uno dei principali varchi d’ingresso dei richiedenti asilo nell’UE, le conseguenze di questa sentenza sono atte a riguardare un ingente numero di Stati Membri.

In relazione a quest’ultimo aspetto resta da vedere quale sarà l’atteggiamento che gli Stati adotteranno come risposta a questa importante sentenza della Corte di Strasburgo. Alla luce della recente pronuncia appare, infatti, di assoluta importanza che gli Stati sospendano i trasferimenti verso la Grecia e procedano a esaminare le richieste di asilo. Già prima di questo evento, molti Stati europei tra cui il Belgio, la Finlandia, l’Islanda, l’Olanda, la Norvegia, la Svezia e la Germania avevano sospeso temporaneamente i trasferimenti verso la Grecia ma molti altri perseguivano nell’esecuzione di siffatte misure. In questo senso l’annuncio del 28 febbraio 2011 del governo francese di sospendere i trasferimenti in base a Dublino verso la Grecia appare di buon auspicio.