«La
protezione dei rifugiati e richiedenti asilo nel contesto della
costruzione di un sistema Europeo d’asilo»
E’ un piacere ed un onore essere qui per parlare di un tema di
fondamentale importanza per l’UNHCR: quanto, ad oggi, gli sforzi
dell’Unione Europea volti ad armonizzare le politiche e le leggi
sull’asilo abbiano salvaguardato i diritti dei rifugiati e delle
altre persone bisognose di protezione internazionale.
L’UNHCR ha sostenuto energicamente il processo di armonizzazione,
poiché riteniamo che la creazione di un’area europea comune di
asilo, basata su elevati standard e pratiche comuni, sia
nell’interesse tanto della tutela dei rifugiati quanto degli stati
membri della UE. Noi abbiamo visto nell’armonizzazione
un’opportunità sia di garantire degli alti standard di protezione
per i rifugiati in tutta la UE, che di dare coerenza a quelle che
finora sono state una grande varietà di pratiche nazionali, nonché
di fornire delle basi migliori per una gestione efficace dell’asilo
e delle migrazioni in tutta l’Unione.
L’UNHCR ha visto nell’armonizzazione un’opportunità sia di garantire
degli alti standard di protezione per i rifugiati in tutta la UE,
che di dare coerenza a quelle che finora sono state una grande
varietà di pratiche nazionali, nonché di fornire delle basi migliori
per una gestione efficace dell’asilo e delle migrazioni in tutta
l’Unione.
Fasi del processo di armonizzazione.
Vorrei cominciare facendo il punto sulle fasi del processo di
armonizzazione. Nel 1999 a Tampere, il Consiglio Europeo richiese
che venisse sviluppato un sistema comune di asilo, in grado di
garantire «l’assoluto rispetto del diritto di richiedere asilo» e la
«piena e completa applicazione della Convenzione del 1951.»
Nella prima fase di armonizzazione dell’asilo, portata a termine nel
maggio 2004, l’Unione Europea ha trovato un accordo sulla
legislazione riguardo agli argomenti previsti nel trattato di
Amsterdam, raggiungendo specificatamente il consenso su quattro
Direttive. E’ previsto che gli standard minimi contenuti
principalmente nelle quattro Direttive sull’asilo vengano accolti
nelle legislazioni nazionali nel termine di due anni dal momento
della loro entrata in vigore.
Nel frattempo, continuerà il lavoro per la creazione di un sistema
di asilo comune. Nel corso della Riunione del Consiglio Europeo di
Bruxelles del novembre 2004, i Capi di Governo degli stati membri
della UE hanno adottato il cosiddetto «Programma dell’Aja», il quale
definisce i parametri e la durata della seconda fase che dovrà
concludersi entro il 2010.
Avanzamento nel processo di armonizzazione
Torno adesso a considerare certi aspetti dell’ avanzamento nel
processo di armonizzazione. Sin dal Summit di Tampere, il tema
dell’immigrazione illegale e le preoccupazioni sulla diffusione del
terrorismo internazionale sono stati associati al tema dell’asilo.
Ciò ha complicato tanto il dibattito politico quanto quello pubblico
sull’asilo e, per estensione, i negoziati a livello europeo. In
breve, l’immigrazione illegale e l’asilo, sono diventati argomenti
sui quali possono cadere i governi, possono prosperare punti di
vista e fazioni estremisti, e si possono vincere o perdere le
elezioni.
La ragione di tali sviluppi non è da ricercarsi nel gran numero di
richiedenti asilo. Infatti, il numero dei richiedenti asilo in
Europa è addirittura in forte declino. Nel 1992, nei 25 stati che
attualmente costituiscono la UE ci furono 680mila richieste di
asilo. Nel 2003, ci furono meno di 350mila mentre nel 2004 sono
state 282mila, per un’ulteriore diminuzione del 19 percento rispetto
all’anno precedente. Alla fine del 2004, il numero totale di
richieste di asilo era uguale a quelli registrati prima del 1990.
Obiettivamente parlando, non si può sostenere che l’Unione Europea
non sia in grado di gestire queste cifre.
La spiegazione del perché l’asilo continui ad essere un argomento di
controversia è più complessa. Il motivo risiede nel fatto che i
rifugiati ed i richiedenti asilo che giungono oggi in Europa fanno
parte di più ampi movimenti di migranti alla ricerca di una vita
migliore in paesi dalle economie più mature. Dal momento che
esistono molti pochi canali legali per immigrare in Europa, tanto i
richiedenti asilo quanto i migranti per motivi economici fanno
ricorso a mezzi di accesso irregolari, spesso adoperando le reti dei
contrabbandieri. Una volta entrati in Europa, molti dei potenziali
migranti richiedono l’asilo perché è l’unico mezzo per regolarizzare
la propria posizione. Al termine della procedura di asilo, soltanto
una minoranza tra i casi respinti fa ritorno al proprio paese di
origine. Ciò nutre la percezione delle popolazioni dei singoli stati
europei che i propri governi abbiano perso il controllo dei propri
confini e dei propri sistemi di asilo a vantaggio di contrabbandieri
e singoli che fanno un cattivo uso di questa istituzione. Ne
consegue che i richiedenti asilo vengono vieppiù criminalizzati
nella mente della gente e stigmatizzati in modo tale da perdere di
vista il fatto che molti di loro provengono da regioni
caratterizzate da conflitti e violazioni diffuse dei diritti umani,
e perciò hanno bisogno di protezione. Percezioni negative di questo
genere sono poi esacerbate da serie difficoltà che si stanno
sperimentando in molti stati europei riguardo all’integrazione dei
cittadini provenienti da paesi terzi con differenti radici
culturali, razziali o religiose.
Inoltre, all’interno dell’attuale ambiente internazionale, gli
spostamenti irregolari di persone sono visti dai governi e dalle
popolazioni dei singoli stati attraverso la lente della sicurezza
nazionale. E questo ha aumentato ulteriormente la percezione ostile
e le reazioni xenofobe, ponendo gli stati nella delicata posizione
di dover riconciliare la propria legittima preoccupazione di
controllare i propri confini e combattere l’immigrazione illegale
con gli obblighi che hanno volontariamente assunto di riconoscere e
fornire protezione ai rifugiati.
Di fronte a queste sfide, vi sono importanti divergenze di opinione
tra i governi europei in rapporto alla auspicabilità ed alla portata
di un futuro sistema d’asilo europeo, e sui tempi del suo sviluppo.
Una tendenza diffusa, comunque, è verso lo sviluppo di politiche e
leggi sull’asilo sempre più restrittive. Sebbene lo scopo di queste
possa essere quello di combattere l’immigrazione illegale, comunque
sia esse colpiscono indiscriminatamente anche i richiedenti asilo,
rendendo loro più difficile ottenere l’accesso in Europa, e più
difficile accedere alle procedure di asilo.
Ciò è vero a livello nazionale. Tra i ‘vecchi’ stati membri della
UE, molti hanno recentemente rivisto in maniera più restrittiva la
propria legislazione sull’asilo. Ed è altrettanto vero anche a
livello europeo, dove molte di queste misure restrittive o sono
state adottate, oppure hanno trovato posto nei testi europei
attraverso la possibilità di eccezioni, deroghe consentite e spazi
lasciati alla discrezionalità nazionale.
I risultati concreti dell’armonizzazione europea
Permettete adesso che mi occupi dei risultati concreti ad oggi
raggiunti nel proceso di armonizzazione europea. Quanto ottenuto nel
corso della prima fase non si può assolutamente definire
insignificante. L’Unone Europea ha adottato, o ha raggiunto
l’accordo su, quattro Direttive e due Regolamenti, il Regolamento
Dublino II e il Regolamento Eurodac. Tuttavia, non rappresenta un
segreto il fatto che l’UNHCR abbia avuto delle perplessita, alcune
molto serie, riguardo ad alcuni aspetti di questi strumenti.
Riteniamo che alcuni di questi restino al di sotto degli standard
internazionali, e forniscano la possibilità di scivolare verso il
minimo denominatore comune delle esistenti pratiche nazionali, e
possano persino infrangere il diritto internazionale.
Nonostante certe qualifiche, l’UNHCR ha accolto favorevolmente la
Direttiva che stabilisce gli standard minimi di Protezione
Temporanea e il comune regime europeo da questa fissato per le
situazioni in cui vi sia un effettivo o imminente afflusso di massa
di persone bisognose di protezione internazionale. Lo stesso puo
essere detto per la Direttiva sulle Condizioni di Accoglienza che
garantisce che si rispettino alcuni standard minimi, tra i quali che
venga fornita ai richiedenti asilo l’assistenza sanitaria,
l’istruzione, la documentazione e l’informazione all’orientamento.
Vale la pena menzionare che laddove si verifichino problemi di veri
abusi nei confronti dei sistemi di asilo degli stati, questi possono
e devono essere corretti all’interno delle procedure d’asilo
stabilite e non attraverso una riduzione del livello di accoglienza
Vorrei aggiungere riguardo alla fase di accesso al territorio che l’UNHCR
ha invitato gli Stati membri a garantire che le misure sulla
gestione dei confini e le procedure tese a contrastare il traffico
ed il commercio clandestino di esseri umani vengano elaborate e
attuate tenendo conto dell’elemento protezione, in modo tale da non
destituire il diritto di asilo di significato pratico. L’UNHCR ha
espresso una particolare preoccupazione per le persone che cercano
di raggiungere l’Europa in maniera irregolare attraverso il
Mediterraneo, ed ha incitato il Consiglio Europeo ad incoraggiare
sforzi multilaterali per affrontare gli spostamenti irregolari
attraverso i confini marittimi nel pieno rispetto del diritto di
cercare e ottenere asilo.
Vorrei ora soffermarmi sulla Direttiva sulla Qualifica e sulla
Direttiva sulle Procedure d’Asilo che vanno al nucleo del mandato
dell’UNHCR e della protezione internazionale. All’interno delle
Direttive vi sono delle norme positive. Per esempio, nella Direttiva
sulla Qualifica, l’UNHCR ha accolto favorevolmente il riconoscimento
esplicito della persecuzione da parte di attori che non siano gli
stati e delle persecuzioni basate sul genere.
La Direttiva sulla Qualifica codifica altresì la nozione di
protezione sussidiaria (ovvero ciò che l’UNHCR definisce
complementare) per le persone le cui domande sono giudicate non
qualificanti in base alla Convenzione sui Rifugiati del 1951 ma che,
ciò nondimeno, abbiano un reale bisogno di protezione. Ad oggi, in
assenza di criteri comuni, gli stati hanno attuato il tutto in modo
assai variegato, e si spera che la Direttiva introduca un maggior
grado di coerenza rispetto alla possibilità di ottenere una
protezione sussidiaria o complementare e i diritti relativi a tale
status. Nella visione dell’UNHCR, tuttavia, è importante garantire
che non sia richiesto un maggiore onere di prove in situazioni di
violenza generalizzata relativa alla minaccia affrontata da un
singolo. Inoltre, i diritti accordati ai beneficiari sono ridotti
rispetto a quelli concessi dalla Convenzione sui Rifugiati del 1951,
nonostante i bisogni siano in genere ugualmente impellenti e di pari
durata. Ci sarà bisogno di ulteriore attenzione per garantire che le
persone in possesso dei requisiti trovino riconoscimento all’interno
della Convenzione del 1951.
La Direttiva sulle Procedure d’Asilo è tuttavia quella che suscita
le più serie preoccupazioni nell’UNHCR. Da una parte, lo spazio che
questa Direttiva lascia alle interpretazioni e alle deroghe
nazionali la svuota di un forte contenuto di armonizzazione.
Dall’altra parte, alcune delle sue norme danno adito al pericolo
reale, all’atto pratico, di infrangere diritto e standard
internazionali. Il caso è evidente in relazione all’applicazione del
cosiddetto concetto di «paese terzo sicuro», all’ampio spettro di
categorie in cui è possibile accelerare le procedure, nonché alla
possibile libertà di negare gli effetti sospensivi di un appello. A
seconda di come vengono applicate, queste norme possono portare a
casi di refoulement (rimpatrio forzoso) diretto o indiretto, così
contravvenendo al principio cardine della protezione del rifugiato e
alla lettera della Convenzione del 1951.
Va notato che sebbene sia stato raggiunto un accordo politico
riguardo alla Direttiva sulle Procedure d’Asilo, questa non è ancora
stata formalmente adottata. Manca ancora l’accordo su una lista
comune di «paesi d’origine sicuri» e (secondo la terminologia UE)
«paesi terzi super-sicuri». L’UNHCR segue da vicino i negoziati su
queste liste, ed effettuerà altresì un’attenta opera di monitoraggio
sulla maniera in cui verrà applicata la nozione di paesi sicuri, sia
di origine che paesi terzi.
Le preoccupazioni espresse dall’UNHCR rispetto a questa Direttiva
non sono una mera questione di dettagli. Un’applicazione generica
della nozione di paese terzo sicuro potrebbe, per esempio, far sì
che i richiedenti asilo vengano rimandati in posti nei quali le
proprie circostanze individuali li renderebbero vulnerabili, e nei
quali non avrebbero possibilità concrete di presentare la propria
richiesta di asilo e ottenere l’accesso alla tutela. Un dato paese
può essere sicuro per un singolo o per una categoria di persone ma
non per un’altra. Per queste ragioni, qualsiasi accordo sui paesi
terzi sicuri deve, come minimo, prevedere norme che consentano al
richiedente asilo di confutare la presunzione di sicurezza nel
proprio caso individuale. Il ritorno dei rifugiati al paese terzo
sicuro dovrebbe essere accompagnato da appropriate misure atte a
garantire a tutti la possibilità di presentare richiesta di asilo in
quel paese. In assenza di simili salvaguardie, far tornare il
rifugiato in un paese terzo ritenuto sicuro potrebbe dar
indirettamente luogo a un rimpatrio forzoso. In relazione a ciò vale
la pena ricordare che si prevede una Direttiva su standard minimi
per il ritorno, in modo da garantire che anche il rientro delle
persone non bisognose di protezione internazionale e che non hanno
impellenti ragioni umanitarie per restare, avvenga in linea con gli
obblighi sui diritti umani e sulle altre tutele di rilievo.
A seguito di queste preoccupazioni, l’UNHCR vigilerà con particolare
attenzione sulla trasposizione delle Direttive nelle legislazioni
nazionali, nonché sulla loro applicazione pratica. Mentre avranno
luogo le trasposizioni, l’UNHCR solleciterà gli stati membri a
tenere presente che le Direttive mirano solamente a stabilire gli
standard minimi, e non vanno interpretate come una prescrizione per
far convergere il tutto attorno al minimo comune denominatore delle
pratiche nazionali già esistenti.
Seguente fase del processo di costruzione di un sistema Europeo
d’asilo
Torno adesso a considerare la fase seguente nella costruzione di un
sistema d’asilo Europeo. A parere dell’UNHCR, l’Unione Europea
dovrebbe superare la fase dell’armonizzazione per mirare ad un
sistema di asilo davvero comune nel quale vengano condivisi
standard, responsabilità ed oneri.
Nelle corso delle discussioni sulla seconda fase dello sviluppo di
un sistema di asilo europeo, abbiamo avanzato al riguardo delle
proposte specifiche. Queste delineano come si potrebbe raggiungere
un sistema di asilo europeo attraverso il progressivo sviluppo di
una presa di decisioni comune, eventualmente collettiva, e
attraverso accordi sulla responsabilità e la condivisione degli
oneri o «burden-sharing». Un tale sistema, sosteniamo, non andrebbe
solo a beneficio della protezione dei rifugiati, ma sarebbe anche
nel migliore interesse degli stati, dato che fornirebbe loro una
base efficace per gestire, piuttosto che semplicemente reagire a, le
sfide poste dai flussi misti di richiedenti asilo e migranti.
Bisognerebbe inizialmente concentrarsi sugli sforzi pratici per
migliorare l’esistente armonizzazione. Evidentemente, non è
sufficiente all’Unione Europea armonizzare legislazioni e politiche.
Bisogna anche armonizzare le pratiche. Globalmente, il tasso di
riconoscimento nella UE per tutte le nazionalità di richiedenti
asilo è una media combinata del 15 percento. Tuttavia, in alcuni
stati membri della UE siamo solo all’1 o 2 percento. Non sarà la
nuova legislazione europea a risolvere queste incredibili
discrepanze, ma gli sforzi pratici tesi a sviluppare strumenti e
approcci comuni, non ultima una interpretazione condivisa delle
condizioni nei paesi di origine e le loro implicazioni nella
valutazione delle richieste di asilo.
C’è bisogno di sforzi anche per sostenere i fragili sistemi di asilo
negli stati di confine, tra cui la condivisione dell’esperienza e il
distaccamento di personale. Gradualmente, si potrebbero concentrare
e collettivizzare le risorse dei paesi membri fino a creare un
sistema di asilo UE a tutto tondo dotato dei propri supporti
istituzionali. Questo non va portato a termine immediatamente, dato
che non esiste chiaramente una volontà politica al riguardo. Ma si
potrebbe procedere per fasi, iniziando con misure che aumentino la
cooperazione pratica e la condivisione degli oneri, in particolar
modo con quegli stati che rischiano di venir travolti dal numero di
richiedenti asilo. Potrebbe essere creato un ufficio per l’asilo
della UE, atto a monitorare e possibilmente coordinare tutte queste
attività, ponendo una forte enfasi iniziale nel fornire un sostegno
proattivo ai sistemi di asilo più fragili.
Gli Stati membri hanno dimostrato un moderato interesse nel mettere
in atto una politica armonizzata in materis d’asilo e ci’o
rappresenta un ostacolo significativo nella costruzione di un reale
sistema d’asilo. Ciò nondimeno, il Consiglio Europeo che si è
riunito il 5 novembre 2004 a Bruxelles ha concordato un quadro
complessivo di ulteriori azioni nei prossimi cinque anni, e questo
contiene una serie di aspetti positivi. Il «Programma dell’Aja»
adottato a Bruxelles riafferma che lo scopo della seconda fase, come
previsto a Tampere e nel Trattato Costituzionale, sarà la creazione
di una comune procedura di asilo e di uno status uniforme in tutta
l’Unione per coloro che vengano riconosciuti come rifugiati o ai
quali venga concessa una protezione sussidiaria.
Vi è molto di positivo in queste proposte. Ciò nondimeno, l’UNHCR
spronerà i paesi membri a garantire che lo sviluppo di una comune
procedura di asilo trovi solide premesse nel rispetto degli standard
internazionali. Se gli standard minimi che sono stati negoziati nel
corso della prima fase si trasformeranno negli standard assoluti
alla base della procedura comune di asilo, il minimo comune
denominatore diventerà un’inflessibile realtà a svantaggio della
protezione del rifugiato.
Considerato il ruolo di supervisione che ha in base al proprio
statuto e alla Convenzione sui Rifugiati del 1951, l’UNHCR spera di
continuare a lavorare a stretto contatto con la Commissione Europea
e con gli stati membri per elaborare e sviluppare la fase successiva
del comune sistema di asilo europeo.
La dimensione esterna
Per concluder vorrei ora prendere in considerazione la situazione
all’esterno dell’Europa. Resta molto da fare nelle regioni
confinanti con l’Unione, nelle quali i sistemi di asilo sono, nella
maggior parte dei casi, rudimentali. Sebbene oramai quasi tutti i
paesi confinanti abbiano firmato la Convenzione del 1951 ed abbiano
messo a punto una legislazione in tema di asilo, la maggior parte
restano molto lontani dall’avere sistemi di asilo funzionanti. A
questo riguardo, è incoraggiante notare l’enorme accrescersi
dell’interesse che l’Unione Europea sta dimostrando nel sostenere lo
sviluppo della capacità di garantire l’asilo nel resto dell’Europa
promuovendo la regola del Diritto, l’adesione agli standard
giuridici internazionali ed alla Convenzione del 1951, promuovendo
anche lo sviluppo delle ONG e della società civile. Risultati
importanti al riguardo sono stati ottenuti nei Balcani attraverso il
programma CARDS e nei paesi dell’Europa orientale attraverso i
programmi TACIS.
La UE è ulteriormente stimolata ad accrescere la protezione e a
promuovere soluzioni più lontano, e cioè direttamente nelle regioni
dalle quali provengono i rifugiati. Su questo punto vi è una forte
convergenza di interessi tra l’iniziativa dell’UNHCR Convention Plus
ed i Programmi di Protezione Regionale proposti dalla Commissione
Europea. La logica è semplice. La maggior parte dei rifugiati e
delle persone bisognose di protezione internazionale vive nelle
regioni di origine, in paesi che spesso hanno le minori risorse e le
minori capacità di fornire protezione o soluzioni durature per le
persone bisognose. Rinforzando la protezione disponibile in loco, e
garantendo che i rifugiati abbiano accesso a delle soluzioni
durature o ad un accettabile grado di autonomia, non solo si possono
garantire meglio i loro diritti ed il loro benessere, ma si possono
ridurre le pressioni che incoraggiano i loro spostamenti. Per
portare un esempio, esiste indubbiamente un legame tra la
disponibilità odierna di soluzioni di rimpatrio in Afghanistan ed il
drastico calo di richiedenti asilo afghani che giungono negli stati
membri della UE. Effettivamente, una aumentata capacità di fornire
protezione nelle regioni di origine nonché la creazione di
condizioni per una soluzione duratura sostenibile sono elementi
direttamente collegati all’obiettivo generale dei paesi della UE di
gestire i problemi dell’asilo in una maniera più ordinata.
Tuttavia, l’UNHCR desidera sottolineare che la costruzione delle
capacità di protezione regionale all’esterno della UE deve essere un
complemento e non un sostituto degli obblighi degli stati membri
della UE nei confronti dei richiedenti asilo che giungano
direttamente all’interno del loro territorio. E’ importante che la
costruzione di capacità nei paesi ospitanti sia primariamente
guidata dal desiderio di garantire una protezione efficace,
lasciando come considerazione secondaria la riduzione degli
spostamenti. Per avere successo, il lavoro intrapreso per rafforzare
internazionalmente la protezione dei rifugiati deve essere informato
ad uno spirito di responsabilità e di condivisione degli oneri, e
non a uno di spostamento degli oneri.
Va effettuata una chiara distinzione tra il lavorare per rafforzare
i sistemi di asilo all’esterno della UE e il trasferimento
all’esterno delle responsabilità e dei problemi di asilo della UE.
Quest’ultimo approccio dello spostamento degli oneri è stato portato
avanti da alcuni stati membri della UE, i quali hanno avanzato
proposte che contemplano il ritorno dei richiedenti asilo dalla UE
verso centri di valutazione extra-territoriali. Ogni qualvolta
l’Unione Europea venisse meno al dovere di fornire accesso al
proprio territorio ed alle proprie procedure di asilo per coloro che
richiedono la sua protezione, ciò farebbe insorgere serie
argomentazioni riguardo alla responsabilità degli stati ed al
rispetto del diritto internazionale. Fornirebbe altresì un potente
cattivo esempio esportabile e rischierebbe di smantellare il regime
internazionale di tutela del rifugiato del quale la Convenzione del
1951 rappresenta la pietra angolare.
