GLI ACCORDI DI RIAMMISSIONE

Gli accordi di riammissione sono uno degli strumenti adottati dall'Unione Europea per contrastare i flussi dell'emigrazione internazionale, in particolare il fenomeno dell'immigrazione illegale (che comprende sia gli immigrati illegali o "clandestini" sia a quelli irregolari). Tali accordi rientrano nel quadro più ampio della politica di rimpatrio dell'Unione, a sua volta parte integrante della politica di immigrazione comunitaria di competenza, insieme alle norme sull'asilo, del "primo pilastro", definito dal titolo IV del trattato che istituisce la Comunità Europea.
Infatti, è solo con il Trattato di Amsterdam che le politiche in materia di asilo e immigrazione sono state trasferite dall'area intergovernativa a quella comunitaria.
Una prima definizione di riammissione, come decisione di uno Stato di destinazione in merito al reingresso di un individuo, è contenuta nel "Libro verde su una politica comune di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente negli Stati membri" (COM (2002) 175 def. del 10.04.2002).
In diritto internazionale, l'obbligo di riammissione del cittadino è un principio consuetudinario indiscusso e consiste nella riammissione del cittadino da parte dello Stato di appartenenza, su richiesta di un altro Stato. Secondo alcuni, il dovere di riammettere sarebbe un corollario del diritto di espellere, vale a dire della libertà di espulsione di cui godono gli Stati nei confronti degli stranieri; secondo un'altra parte della dottrina, invece, i due principi hanno un'esistenza autonoma. Sta di fatto che, data la caratteristica consuetudinaria di tale obbligo, gli Stati dell'Unione hanno sentito, e sentono, l'esigenza di formalizzarlo e codificarlo in veri e propri accordi con i Paesi terzi.
Nel suo complesso la politica comunitaria in materia prevede tre diverse modalità; fin dal 1995 il Consiglio dell'Unione ha stabilito un nesso tra il rimpatrio di persone presenti illegalmente nel territorio di uno Stato membro e la conclusione di accordi europei di associazione e di cooperazione, accordandosi, a tal fine, su clausole di riammissione da inserire in accordi comunitari e misti. Si tratta di mere "clausole abilitanti" dal momento che le misure operative di attuazione della riammissione devono essere specificate di volta in volta da apposite convenzioni tra la Comunità europea o gli Stati membri e il Paese terzo. Le clausole attuali sono state adottate dal Consiglio nel 1999 e sono, ad esempio, già state incluse in accordi con l'Algeria, l'Armenia, l'Azerbaigian, la Croazia, l'Egitto, la Georgia, il Libano, la Macedonia, l'Uzbekistan, nonché nell'Accordo di Cotonou. Gli orientamenti perseguiti dalla Comunità in tale materia dimostrano che le clausole costituiscono un'alternativa provvisoria alla stesura di veri e propri accordi di riammissione, la cui firma, data la complessità del tema trattato e il coinvolgimento di interessi di carattere economico, risulta spesso difficoltosa.
Infatti, le altre due modalità previste sono gli accordi di riammissione tra uno Stato membro e un Paese terzo e gli accordi tra la Comunità europea e un Paese terzo, competenza, quest'ultima, sancita soltanto con il Trattato di Amsterdam nel 1997.
Dal 1994, gli Stati membri hanno deciso di utilizzare un modello comune di accordo per facilitare, da parte dei Paesi di origine, la riammissione sul proprio territorio di chiunque abbia la cittadinanza di quel Paese e si trovi in una situazione illegale nell'altro Paese o abbia attraversato illegalmente le sue frontiere. I limiti posti a tali procedure sono il rispetto della Convenzione di Ginevra del 1951 e il protocollo del 1967 sullo status dei profughi, i trattati internazionali relativi all'estradizione, al transito, alla riammissione dei cittadini stranieri e all'asilo (in particolare la Convenzione di Dublino del 1990) e la Convenzione Europea dei diritti dell'uomo del 1950. Per quanto riguarda, invece, le procedure di attuazione esistono dei principi generali da seguire. Il limite maggiore all'operatività di tali accordi è però legato all'impopolarità della riammissione nei Paesi di origine, che spesso tendono a non pubblicizzarla e a non applicare gli accordi con diligenza. Per superare questo tipo di ostacoli, spesso, gli Stati europei affiancano incentivi specifici, come benefici finanziari o sostegno tecnico. Una prima valutazione permette di rilevare, in particolare, tre caratteristiche peculiari del settore della riammissione, vale a dire che tutti gli Stati membri li hanno firmati ad eccezione del Regno Unito; i partner privilegiati sono i Paesi terzi confinanti; dalla fine degli anni Novanta sono Stati stipulati accordi soprattutto coi Paesi dell'Europa centro-orientale. Quest'ultima tendenza è in realtà molto criticata perché rivela un atteggiamento contraddittorio da parte della Comunità europea che, da una parte, incita gli Stati dell'ultima (1°maggio 2004) o prossima (2007) adesione a migliorare le pratiche in materia di giustizia e rispetto dei diritti umani, dall'altra, li considera una specie di "zona cuscinetto" nei confronti dell'area baltica e russa.
Per quanto riguarda, invece, gli accordi tra la Comunità europea e uno Stato terzo, il Consiglio dell'Unione, con una decisione del 23 settembre 2002, ha autorizzato la Commissione alla prima firma di tale tipo con Hong Kong. Al Consiglio europeo di Salonicco del luglio 2003 una comunicazione ha sintetizzato la situazione elencando gli undici Paesi o entità terzi con i quali la Commissione è stata autorizzata dal consiglio a negoziare accordi; essi sono: Marocco, Sri Lanka, Russia, Pakistan, Hong Kong, Macao, Ucraina, Albania, Algeria, Cina, Turchia. Alcuni Stati membri, in particolare quelli dell'Europa meridionale, insistono affinché vengano firmati nuovi accordi con i Paesi mediterranei a forte provenienza di immigrati, in particolare Tunisia e Libia, e alcuni Paesi dell'Africa subsahariana (Ghana, Mali e Gambia). Il Consiglio ha anche delineato dei criteri guida per l'individuazione dei Paesi con cui negoziare gli accordi; l'attenzione è posta alla pressione migratoria; alla presenza di accordi di associazione e cooperazione, escludendo invece quei Paesi coi quali l'Unione sta negoziando accordi di adesione; alla condizione di Paese terzo limitrofo; all'equilibrio geografico tra le regioni di origine e di transito dei flussi migratori clandestini. La negoziazione di accordi di riammissione è vista in primo luogo, come uno strumento per rafforzare la cooperazione con i Paesi terzi nell'ambito dello sviluppo economico e sociale dei pesi d'origine dei migranti, al fine di contrastare le cause strutturali all'origine del fenomeno migratorio. Un altro aspetto trasversale al complesso delle politiche in materia di immigrazione è la lotta contro le reti criminali di traffico di esseri umani; infatti, la riammissione è vista anche come un mezzo inibitorio nei confronti della tratta e del traffico di esseri umani.
Le maggiori difficoltà riscontrate fino ad ora nella negoziazione degli accordi non riguardano tanto l'attuazione o l'operatività delle procedure, quanto la loro conclusione. La stessa Commissione europea ha rilevato che "l'esperienza insegna a non sottovalutare i tempi necessari per negoziare un accordo di riammissione, che viene considerato favorevole soltanto all'Unione europea, e a non aspettarsi di ottenere rapidamente risultati" (COM (2002) 703 def.). La complessità della situazione deriva dal fatto che la migrazione esercita molti effetti positivi sui Paesi d'origine dei migranti, in modo particolare per quanto riguarda le rimesse degli emigrati. Una delle soluzioni già indicate al Consiglio europeo do Tampere era stata quella del "partenariato", inteso come rapporto flessibile di gestione dei flussi migratori cosi da incoraggiare i migranti a sviluppare e mantenere rapporti col Paese di origine, sostenendolo, non solo attraverso le rimesse ai famigliari, ma anche con progetti di sviluppo e iniziative economiche appoggiate dalla stessa Unione. Inoltre, per facilitare la negoziazione e la conclusione di accordi di riammissione, la Commissione ha previsto una serie di incentivi, definiti "meccanismo di leva", per i Paesi terzi. In linea con questo quadro di partenariato la Comunità ha ulteriormente potenziato la linea di bilancio B7-667, "Cooperazione con i Paesi terzi in materia di emigrazione"; il tema della migrazione è stato inserito anche nei programmi di cooperazione e sviluppo MEDA, TACIS e CARDS, a dimostrazione della consapevolezza che il fenomeno migratorio va affrontato alle sue radici, vale a dire a partire dalle condizioni di vita che spingono i migranti a lasciare il proprio paese, spesso affrontando difficoltà estreme.
Sono comunque molte le critiche mosse alla politica comunitaria di riammissione, da parte dell'opinione pubblica, delle associazioni di cittadini e delle stesse istituzioni comunitarie. In primo luogo esiste un'ambiguità contenuta nel termine riammissione, che, secondo una relazione parlamentare, "pone l'accento sulla posizione dei Paesi terzi, che devono riprendere i propri cittadini. In questo modo l'unione sembra liberarsi di parte delle sue responsabilità in quanto insieme di Paesi ricchi di accoglienza". Le altre lacune, più volte sottolineate, riguardano la mancata specificazione del problema dei richiedenti asilo, spesso sottoposti alla procedura di riammissione; l'assenza di una vera definizione di Stato "sicuro e democratico" e soprattutto delle procedure atte a verificarlo.
In conclusione, l'Unione europea deve compiere ancora molti passi per tenere realmente fede alle proprie radici di "solidarietà" e per superare gli egoismi e i particolarismi nazionali che tuttora rappresentano un freno alla realizzazione di una politica comune in materia di immigrazione.

(a cura di Sara Montanari)