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SENTENZA
N. 222
ANNO
2004
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA
CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
-
Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
-
Valerio ONIDA Giudice
-
Carlo MEZZANOTTE “
-
Fernanda CONTRI “
-
Guido NEPPI MODONA “
-
Piero Alberto CAPOTOSTI
-
Annibale MARINI “
-
Franco BILE “
-
Giovanni Maria FLICK “
-
Francesco AMIRANTE “
-
Ugo DE SIERVO “
-
Romano VACCARELLA “
-
Paolo MADDALENA “
-
Alfonso QUARANTA “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei
giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, commi 4, 5 e 5-bis, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dal decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51 (Disposizioni
urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione clandestina e garanzie per
soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, promossi con
ordinanze del 16 agosto 2002 e dell'11 luglio 2002 dal Tribunale di Roma e dal
Tribunale di Padova, nonché nel giudizio di legittimità costituzionale
dell'art. 13, commi 4 e 5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
come modificato dal decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51, convertito, con
modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, e dalla legge 30 luglio 2002,
n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), promosso
con ordinanza del 13 novembre 2002 dal Tribunale di Roma, rispettivamente
iscritte ai numeri 471, 527 e 573 del registro ordinanze 2002 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 43 e 48, prima serie speciale,
dell'anno 2002 e n. 3, prima serie speciale, dell'anno 2003.
Visti
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nella camera di consiglio del 7 aprile 2004 il Giudice relatore Carlo
Mezzanotte.
Ritenuto
in fatto
1.
¾ Con ordinanza del
16 agosto 2002 (iscritta al r.o. n. 471 del 2002), il Tribunale di Roma ha
sollevato questione di costituzionalità dell'art. 13, commi 4, 5 e 5-bis, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero), come modificato dal decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51 (Disposizioni
urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione clandestina e garanzie per
soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106.
L'ordinanza
è stata emessa nel corso di un procedimento di convalida dei provvedimenti,
adottati dal questore di Roma (lo stesso 16 agosto 2002) nei confronti di due
cittadini stranieri extracomunitari, con i quali è stato disposto il loro
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica; provvedimenti di
cui il remittente afferma di aver verificato “la sussistenza dei requisiti di
legge (adeguata motivazione sulle circostanze che autorizzano l'espulsione con
accompagnamento alla frontiera, rispetto dei termini, decreto di espulsione del
prefetto)”.
Il
giudice a quo, ritenuta rilevante la questione “poiché dalla sua soluzione
dipende l'accoglimento o meno della richiesta di convalida”, osserva che
l'espulsione dello straniero, disposta dal prefetto ai sensi del comma 2
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, trova esecuzione mediante
l'accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica ad opera del questore
nelle ipotesi individuate dai commi 4 e 5 dello stesso art. 13.
Ad
avviso del remittente, nonostante che i menzionati commi 4 e 5 dell'art. 13 non
dettino le concrete modalità di attuazione della misura dell'espulsione
immediata con accompagnamento a mezzo di forza pubblica, non potrebbe dubitarsi
che si tratta “di una azione diretta ad un costringimento fisico, di durata
indeterminata”, destinata a durare, ai sensi del successivo comma 5-bis, oltre
quarantotto ore, senza previsione di un termine massimo; dunque, una “misura
incidente sulla libertà personale, che non può essere adottata al di fuori
delle garanzie dell'articolo 13 della Costituzione”.
Secondo
il Tribunale di Roma, un siffatto ordine di idee avrebbe del resto ispirato il
citato comma 5-bis dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, introdotto dal
decreto-legge n. 51 del 2002 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 106
del 2002), il quale, “con evidente riecheggiamento della disciplina posta
dall'art. 13, terzo comma, della Costituzione, e della riserva di giurisdizione
in esso contenuta”, ha disposto la comunicazione del provvedimento di
accompagnamento entro quarantotto ore all'autorità giudiziaria, la quale,
verificata la sussistenza dei requisiti, lo convalida entro le quarantotto ore
successive alla comunicazione. Tuttavia, secondo il giudice a quo, il menzionato
comma 5-bis sarebbe “non idoneo a rendere legittimo l'istituto” previsto dai
commi 4 e 5 dell'art. 13 del d.lgs. n. 286, giacché anch'esso in contrasto con
l'art. 13 Cost., oltre che con gli artt. 24 e 111 Cost.
Il
procedimento di convalida disciplinato dalla disposizione denunciata, si
argomenta, non prevede alcuna contestazione o audizione dell'interessato, né
qualsivoglia forma di contraddittorio o difesa, sì da riservare al giudice un
“controllo puramente formale sul decreto”. Inoltre, il medesimo
provvedimento del questore è immediatamente esecutivo e non è prevista alcuna
forma di opposizione avverso lo stesso, né alcuna possibilità di
“sospensione” da parte dell'autorità giudiziaria. È poi escluso che
l'eventuale provvedimento che nega la convalida (o la mancata convalida nelle
quarantotto ore) “abbia alcun effetto risolutorio (di inefficacia)”, e che
il provvedimento di convalida sia soggetto “ad alcuna forma di reclamo o
ricorso”. Manca in definitiva, secondo il giudice a quo, “un effettivo
controllo preventivo di legittimità e di merito da parte dell'autorità
giudiziaria”, tanto che la convalida del provvedimento del questore può
intervenire anche “ad espulsione già avvenuta”.
Ritiene
dunque il remittente che i commi 4, 5 e 5-bis dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del
1998 siano in contrasto con l'art. 13 Cost., “in quanto prevedono una
restrizione della libertà personale senza rendere possibile un controllo
preventivo, effettivo e pieno della legittimità del provvedimento che ha
disposto l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica e senza
che sia prevista la perdita di efficacia del provvedimento, qualora non sia
convalidato nel termine prescritto”.
Il
comma 5-bis del medesimo d.lgs. n. 286 violerebbe anche gli artt. 111 e 24 Cost.,
in quanto la giurisdizione che si attua con la convalida del provvedimento
dell'autorità di pubblica sicurezza contrasterebbe “con il principio del
contraddittorio nel processo e con quello dell'inviolabilità del diritto alla
difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di contestazione, né di
partecipazione e tanto meno di difesa da parte dello straniero colpito dal
provvedimento stesso”.
Il
giudice a quo sostiene poi che il dubbio di costituzionalità prospettato
avverso le disposizioni denunciate non potrebbe essere superato in forza di una
interpretazione analogica o estensiva dell'art. 14 dello stesso d.lgs. n. 286
del 1998, come interpretato dalla sentenza n. 105 del 2001 di questa Corte, che
lo ha reputato legittimo sulla base del rilievo che il controllo dell'autorità
giudiziaria si estende a tutti i presupposti della misura del trattenimento
presso il centro di permanenza temporanea e che, nel caso di diniego della
convalida, verrebbe travolta non solo la predetta misura ma anche quella
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. Difatti,
secondo il remittente, gli istituti dell'accompagnamento coatto e del
trattenimento, seppur connessi, sono tra loro distinti, per cui il citato art.
14 non potrebbe trovare applicazione anche per la convalida del provvedimento di
accompagnamento, soprattutto considerando che l'intenzione del legislatore,
nell'introdurre il comma 5-bis, si è manifestata “nella opposta direzione di
svincolare, per quanto possibile, l'espulsione immediata da ostacoli giudiziari
o burocratici”.
Tuttavia,
proprio alla luce delle considerazioni appena svolte, il giudice a quo solleva,
in subordine alla questione che investe “nella loro interezza” i commi 4, 5
e 5-bis dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, questione di costituzionalità
delle medesime disposizioni “limitata alla mancata previsione, nelle norme
impugnate, di una procedura identica a quella prevista per i trattenimenti
dall'art. 14”; il che “renderebbe il particolare istituto pienamente
legittimo”, alla stregua di un adeguamento correttivo che potrebbe essere
operato soltanto dal legislatore “o da un intervento additivo della Corte”.
2.
¾ Con ordinanza
dell'11 luglio 2002 (iscritta al r.o. n. 527 del 2002) anche il Tribunale di
Padova ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 13, 24 e 111 Cost., questione
di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del
1998, introdotto dall'art. 2 del d.l. n. 51 del 2002 – convertito, con
modificazioni, nella legge n. 106 del 2002 – “nella parte in cui prevede che
il provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera a
mezzo di forza pubblica venga eseguito prima della convalida da parte
dell'autorità giudiziaria e nella parte in cui non prevede che lo straniero
colpito dal provvedimento di espulsione sia sentito dal giudice della
convalida”.
L'ordinanza
è stata emessa nel corso di un procedimento di convalida del provvedimento,
adottato dal questore di Padova in data 10 luglio 2002, con il quale è stato
disposto l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica di un
cittadino extracomunitario; provvedimento che il remittente afferma essere stato
eseguito lo stesso 10 luglio 2002 (con imbarco dell'espulso sul volo delle ore
11,30 diretto a Chisinau – Moldavia), data nella quale, alle ore 13,05, la
questura depositava gli atti per la convalida del provvedimento medesimo.
Il
giudice a quo osserva che l'introduzione del comma 5-bis nel corpo dell'art. 13
del d.lgs. n. 286 del 1998 ha colmato un vuoto normativo in ordine al controllo
giurisdizionale sul provvedimento di espulsione con accompagnamento immediato
alla frontiera adottato ai sensi dei commi 4 e 5 dello stesso art. 13. Malgrado
ciò, la norma denunciata prevede, ad avviso del remittente, “un meccanismo di
convalida del tutto formale, in quanto stabilisce che il procedimento di
convalida non influisce sulla esecutività del provvedimento di accompagnamento
immediato alla frontiera, che va immediatamente eseguito con l'allontanamento
dello straniero dal territorio nazionale”.
Di
qui i dubbi di costituzionalità della disposizione sotto diversi profili: a)
per la “natura meramente formale e cartacea del controllo giurisdizionale”,
in violazione dell'art. 13 Cost.; b) per la “evidente disparità di
trattamento rispetto allo straniero nei cui confronti non sia possibile eseguire
l'espulsione immediata, con il conseguente accompagnamento dello stesso presso
un centro di detenzione amministrativa ai sensi dell'art. 14 del testo unico”,
in violazione dell'art. 3 Cost.; c) per l'incidenza “sull'effettivo esercizio
del diritto di difesa da parte dello straniero colpito dal provvedimento in
esame”, in violazione degli artt. 24 e 111 Cost.
Osserva
infatti il giudice a quo che, in base all'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998,
nella lettura fornita dalla sentenza n. 105 del 2001 di questa Corte, la
convalida della misura che dispone la cosiddetta detenzione amministrativa
investe anche il decreto di espulsione con accompagnamento immediato alla
frontiera, sicché il diniego di convalida “viene a travolgere, assieme al
trattenimento, anche la misura dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica”. Inoltre, lo stesso art. 14, nel disciplinare il procedimento
di convalida, richiama, al comma 4, il procedimento in camera di consiglio di
cui agli art. 737 e seguenti del codice di procedura civile e stabilisce che il
giudice provveda sentito l'interessato: il giudice della convalida può dunque
esercitare i poteri d'ufficio “anche con riferimento alla acquisizione di
sommarie informazioni utili alla decisione”, tanto che il relativo
procedimento, “sia pure nella ristrettezza dei tempi, appare caratterizzato da
profili di effettività del controllo giurisdizionale”.
Diversamente
avviene, secondo il remittente, nel procedimento di convalida previsto dall'art.
13, comma 5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, il quale, da un lato, crea una
disparità di trattamento tra lo straniero destinatario del provvedimento di
accompagnamento e di quello di trattenimento e lo straniero nei confronti del
quale venga disposto ed eseguito soltanto l'accompagnamento a mezzo della forza
pubblica; dall'altro, “sopprime il principio dell'habeas corpus, determinando
un controllo meramente cartaceo e formale del provvedimento di accompagnamento,
senza alcuna effettiva incidenza a tutela della libertà personale
dell'interessato e con un ruolo essenzialmente burocratico del giudice della
convalida”.
La
disciplina della convalida dettata dalla disposizione censurata, infatti, non
condiziona l'esecutività della misura incidente sulla libertà personale dello
straniero, cosicché, da un lato, l'eventuale diniego della convalida “non
ripristinerebbe la situazione di fatto preesistente al provvedimento
dell'autorità di polizia” e, dall'altro, nel caso di intervenuta convalida,
l'interessato “non avrebbe di fatto possibilità di impugnazione, ai sensi
dell'art. 111 della Costituzione, essendo egli già fuori dal territorio
nazionale e difficilmente raggiungibile dal provvedimento”: ciò con
pregiudizio di una tutela effettiva del diritto alla libertà personale.
Ed
ancora, continua il remittente, posto che il decreto di espulsione con
accompagnamento alla frontiera da parte della forza pubblica si fonda, ai sensi
dell'art. 13, commi 4 e 5, su una valutazione discrezionale dei presupposti di
fatto indicati dalle citate disposizioni, l'impossibilità di sentire
l'interessato e di acquisire dallo stesso eventuali informazioni utili
all'approfondimento istruttorio, nel rispetto dei limiti temporali “stabiliti
dal procedimento di convalida, ma ammessi dall'art. 737 c.p.c.”, inciderebbe
sull'esercizio del diritto di difesa.
Ad
avviso del giudice a quo, quindi, un siffatto procedimento, che non prevede
l'audizione del destinatario del provvedimento, è strutturato “in violazione
dei requisiti propri del giudizio di convalida, che, in quanto procedimento de
libertate, è da ritenersi ricompreso nell'ambito di cui alla tutela fissata
dall'art. 111, comma secondo, Cost., introdotto dalla legge costituzionale 23
novembre 1999, n. 2”, alla stregua del quale il procedimento di convalida
dovrebbe svolgersi in contraddittorio tra le parti e in condizioni di parità. E
tanto più il vulnus degli evocati parametri sarebbe evidente ove si consideri
che, nella specie, la mancata convalida nel termine fissato comporta non la
perdita di efficacia della misura dell'accompagnamento, ma la cessazione del
divieto di rientro nel territorio nazionale, della segnalazione dell'espulso al
sistema informativo di Schengen per la non ammissione e dell'obbligo di lasciare
il territorio dello Stato; effetti cioè che, nel caso di straniero già
allontanato dal territorio nazionale, “si tramutano nella mera facoltà di far
rientro in Italia alle condizioni generali previste”, con ciò incidendo
negativamente “sulla libertà personale, sulla vita e sull'incolumità dello
straniero”.
Secondo
il Tribunale di Padova sarebbe infine violato l'art. 13, terzo comma, Cost., per
l'assenza del presupposto dell'eccezionale necessità ed urgenza, giacché
l'autorità di pubblica sicurezza ha la facoltà di adottare l'accompagnamento
alla frontiera anche “in presenza di situazioni affatto straordinarie, come ad
esempio l'ipotesi di inottemperanza dello straniero ad un provvedimento di
espulsione con intimazione di allontanarsi dal territorio nazionale nel termine
di giorni 15”.
Il
remittente conclude osservando che la rilevanza della sollevata questione è
data dal fatto che questa attiene “strettamente alle modalità della
convalida, in considerazione della avvenuta esecuzione della misura, che priva
il destinatario della possibilità di difesa” e rende il controllo del giudice
del tutto formale.
3.
¾ Con ordinanza del
13 novembre 2002 (iscritta al r.o. n. 573 del 2002), ancora il Tribunale di Roma
ha sollevato questione di costituzionalità dell'art. 13, commi 4 e 5-bis, del
d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato (il comma 4) dall'art. 12 della legge 30
luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo) e introdotto (il comma 5-bis) dal d.l. n. 51 del 2002, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 106 del 2002, denunciandone il contrasto con gli
artt. 13, 24 e 111 Cost.; in subordine, ha sollevato questione di
costituzionalità delle medesime disposizioni -
in riferimento agli stessi anzidetti parametri -
“nella parte in cui non prevedono che si applicano le disposizioni
dell'articolo 14, commi 3, 4 e 6, dello stesso T.U. n. 286 del 1998”.
L'ordinanza
è stata emessa nel corso di un procedimento di convalida del provvedimento,
adottato dal questore di Roma (lo stesso 13 novembre 2002) nei confronti di un
cittadino straniero extracomunitario, con il quale è stato disposto
l'accompagnamento alla frontiera dello straniero medesimo a mezzo della forza
pubblica.
Il
giudice a quo, dopo avere ricostruito sinteticamente il quadro normativo nel
quale si collocano le disposizioni denunciate, precisa che, in base al comma 4
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, come modificato dal comma 1, lettera
c), dell'art. 12 della legge n. 189 del 2002, il decreto prefettizio di
espulsione è sempre eseguito dal questore con accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica, sicché, attualmente, “non vi sono limiti o
condizioni per l'accompagnamento immediato se non quella della emissione anche
contestuale di un decreto di espulsione”.
Il
remittente ricorda quindi di aver già proposto, con ordinanza del 16 agosto
2002, incidente di costituzionalità sull'art. 13, commi 4, 5 e 5-bis, del
d.lgs. n. 286 del 1998, nella formulazione previgente alla legge n. 189 del
2002.
Tanto
premesso, il Tribunale di Roma svolge, in punto di non manifesta infondatezza,
le stesse argomentazioni già sviluppate nella menzionata ordinanza dell'agosto
del 2002, iscritta al r.o. n. 471 del 2002, precisando, quanto alla questione
sollevata in via subordinata, che un eventuale accoglimento della stessa
dovrebbe comportare, in base a ciò che già avviene per i “trattenimenti”:
a) che “i questori saranno tenuti a trasmettere ai tribunali gli atti e non
una semplice comunicazione”; b) che “i giudici potranno valutare la
legittimità dei provvedimenti di espulsione del prefetto e di quello di
accompagnamento coatto del questore”; c) che “si avrà la indicazione di un
termine di efficacia del decreto di espulsione con accompagnamento, qualora non
intervenga la convalida della autorità giudiziaria”; d) che “sarà prevista
la possibilità di un ricorso in Cassazione, contro il provvedimento di
convalida”.
4.
¾ È intervenuto in
tutti i giudizi il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale, integrando le proprie
argomentazioni anche con successiva memoria, ha chiesto che le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili ovvero infondate.
Quanto
alla eccepita inammissibilità, riferita all'ordinanza del Tribunale di Roma
iscritta al r.o. n. 471 del 2002, la difesa erariale deduce che essa difetta di
adeguata motivazione in punto di rilevanza ed anzi, là dove il giudice a quo
contraddittoriamente solleva la questione nonostante la positiva verifica dei
presupposti legittimanti il provvedimento di espulsione e in assenza di
qualunque istanza degli stranieri espulsi, il requisito della rilevanza
sembrerebbe escluso in radice.
Secondo
l'Avvocatura, il medesimo remittente non avrebbe poi fornito una lettura delle
disposizioni denunciate compatibile con le invocate esigenze di contraddittorio
e di difesa, che però non richiedono necessariamente la perdurante presenza
dello straniero sul territorio italiano.
Osserva
comunque la parte pubblica intervenuta che “pregiudiziale ad ogni valutazione
di merito” appare la restituzione degli atti per un nuovo esame della
questione alla luce dello jus superveniens costituito dalla legge 30 luglio
2002, n. 189, successiva all'ordinanza di rimessione iscritta al r.o. n. 471 del
2002, che ha profondamente modificato due delle norme denunciate e cioè i commi
4 e 5 dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998.
Nel
merito, sostiene l'Avvocatura dello Stato, le questioni sarebbero comunque
infondate, non potendo ritenersi per certo, alla luce della giurisprudenza
costituzionale, che il provvedimento di accompagnamento alla frontiera incida
sulla libertà personale e non potendosi invocare al riguardo la sentenza n. 105
del 2001, che avrebbe affrontato il problema solo in connessione con il
trattenimento presso un centro di permanenza ed assistenza.
Ad
avviso della difesa erariale, sembra invece invocabile il precedente costituito
dalla sentenza n. 13 del 1972, che ha ritenuto conforme a Costituzione l'art.
15, secondo comma, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del
testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), affermando il principio per cui
l'accompagnamento coattivo, incidendo solo temporaneamente sulla libertà
personale, sfugge alla procedura di convalida da parte dell'autorità
giudiziaria.
Nelle
memorie si sostiene inoltre che l'eventuale accoglimento delle questioni
comporterebbe l'impossibilità di espellere immediatamente gli stranieri
irregolari, con la conseguenza che gli stessi, in attesa del provvedimento di
convalida, dovrebbero essere obbligatoriamente trattenuti presso un centro di
permanenza temporanea e di assistenza anche al di fuori dei casi previsti
dall'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 e ciò sarebbe in conflitto “con il
diritto dello Stato di tutelare le frontiere e la sicurezza pubblica attraverso
misure di contrasto del fenomeno dell'immigrazione clandestina e della presenza
illegale degli stranieri sul territorio nazionale”. Del resto, prosegue
l'Avvocatura, la stessa giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 353 del 1997
e ordinanza n. 146 del 2002) ha ritenuto che non sono censurabili quelle
previsioni normative che si concretizzano in un “automatismo espulsivo”, le
quali, nel rispetto del principio di legalità, assicurano un ordinato flusso
migratorio, non potendo lo Stato “abdicare al compito ineludibile di
presidiare le frontiere”.
Quanto
poi alla prospettata violazione dell'art. 3 Cost., si obietta che le situazioni
poste a raffronto non sarebbero omogenee, giacché la previsione di una
disciplina “potenzialmente più garantista” per il procedimento di convalida
del provvedimento di trattenimento nei centri si giustificherebbe
ragionevolmente per il fatto che in tale ipotesi deve essere autorizzata una
limitazione della libertà personale fino ad un massimo di venti giorni (ed ora,
a seguito della legge n. 189 del 2002, sino a trenta giorni), mentre nel
procedimento di convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera
viene in rilievo solo una “circoscritta temporanea restrizione personale
finalizzata all'effettivo allontanamento dal territorio nazionale”.
La
difesa erariale osserva infine che il provvedimento di accompagnamento alla
frontiera, legato all'emissione del provvedimento di espulsione, è ricorribile
dinanzi al giudice ordinario ed è in questa sede – secondo modalità di
decisione tipiche della camera di consiglio, con la partecipazione
dell'amministrazione che ha emesso il provvedimento e con la ricorribilità
della decisione in Cassazione (art. 13-bis del d.lgs. n. 286 del 1998) -
che viene ad attuarsi il contraddittorio ed il diritto di difesa dello
straniero, il quale, ai sensi dell'art. 13, comma 8, del citato d.lgs. n. 286
del 1998, è ammesso all'assistenza legale di un patrocinatore di fiducia. La
procedura di convalida del provvedimento di accompagnamento alla frontiera
rappresenterebbe quindi “una specifica garanzia” e la relativa disciplina
non violerebbe l'art. 13 Cost., in quanto è previsto appunto “un doppio
controllo della legittimità di tutti i provvedimenti restrittivi della libertà
personale” (espulsione ed accompagnamento), né gli artt. 24 e 111 Cost.,
essendovi spazi per l'esercizio del diritto di difesa del destinatario dei
provvedimenti e per l'instaurazione di un contraddittorio in sede
giurisdizionale.
Ad
avviso dell'Avvocatura, la circostanza per cui la mancata convalida del
provvedimento di accompagnamento “possa intervenire, di fatto, in un momento
in cui l'espulsione del soggetto sia già fisicamente avvenuta non sposta i
termini del problema, conseguendo a tale ipotesi la possibilità del rientro nel
territorio”.
Considerato
in diritto
1.
¾ Con tre distinte
ordinanze, due del Tribunale di Roma (r.o. n. 471 e n. 573 del 2002) ed una del
Tribunale di Padova (r.o. n. 527 del 2002), è denunciato l'art. 13, comma
5-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero), introdotto dall'art. 2 del decreto-legge 4 aprile
2002, n. 51 (Disposizioni urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione
clandestina e garanzie per soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento
alla frontiera), convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n.
106.
La
disposizione denunciata così stabilisce: “Nei casi previsti ai commi 4 e 5 il
questore comunica immediatamente e, comunque, entro quarantotto ore dalla sua
adozione al tribunale in composizione monocratica territorialmente competente il
provvedimento con il quale è disposto l'accompagnamento alla frontiera. Il
provvedimento è immediatamente esecutivo. Il tribunale in composizione
monocratica, verificata la sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento
entro le quarantotto ore successive alla comunicazione”.
Ad
avviso del Tribunale di Roma, essa violerebbe anzitutto l'art. 13 della
Costituzione, giacché introdurrebbe “una restrizione della libertà personale
senza rendere possibile un controllo preventivo, effettivo e pieno della
legittimità del provvedimento che ha disposto l'accompagnamento alla frontiera
a mezzo della forza pubblica e senza che sia prevista la perdita di efficacia
del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine prescritto”.
Lo
stesso remittente dubita inoltre della sua legittimità in riferimento agli artt.
111 e 24 Cost., in quanto “la giurisdizione che si attua con la convalida del
provvedimento dell'autorità di pubblica sicurezza” contrasterebbe “con il
principio del contraddittorio nel processo e con quello dell'inviolabilità del
diritto alla difesa, dal momento che non è prevista alcuna forma di
contestazione, né di partecipazione e tanto meno di difesa da parte dello
straniero colpito dal provvedimento stesso”.
Secondo
il Tribunale di Padova il denunciato comma 5-bis violerebbe gli artt. 3, 13, 24
e 111 Cost., “nella parte in cui prevede che il provvedimento di espulsione
con accompagnamento immediato alla frontiera a mezzo di forza pubblica venga
eseguito prima della convalida da parte dell'autorità giudiziaria e nella parte
in cui non prevede che lo straniero colpito dal provvedimento di espulsione sia
sentito dal giudice della convalida”.
In
particolare l'illegittimità della disposizione discenderebbe: dalla “natura
meramente formale e cartacea del controllo giurisdizionale”, in violazione
dell'art. 13 Cost.; dalla “evidente disparità di trattamento rispetto allo
straniero nei cui confronti non sia possibile eseguire l'espulsione immediata,
con il conseguente accompagnamento dello stesso presso un centro di detenzione
amministrativa ai sensi dell'art. 14 del testo unico”, in violazione dell'art.
3 Cost.; dalla incidenza “sull'effettivo esercizio del diritto di difesa da
parte dello straniero colpito dal provvedimento in esame”, in violazione degli
artt. 24 e 111 Cost.
1.1.
¾ Oltre al comma
5-bis dell'art. 13 il Tribunale di Roma (r.o. n. 471 del 2002) ne censura i
commi 4 e 5, nella versione antecedente alle modifiche recate dall'art. 12 della
legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione
e di asilo), nonché il comma 4 nella attuale formulazione (r.o. n. 573 del
2002).
Nel
testo originario, il comma 4 prevedeva le ipotesi in cui l'espulsione non
avveniva con semplice intimazione a lasciare il territorio dello Stato, ma con
accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. Ipotesi che ai
sensi del comma 5 si estendeva ai casi in cui lo straniero fosse privo di valido
documento attestante la sua identità e nazionalità e il prefetto avesse
ravvisato un concreto pericolo che il medesimo si sottraesse all'esecuzione del
provvedimento.
Nel
testo attualmente vigente, il comma 4 dell'art. 13 dispone che: “L'espulsione
è sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica ad eccezione dei casi di cui al comma 5”. Questo prevede ora
l'espulsione mediante intimazione nel caso in cui lo straniero si trovi nel
territorio dello Stato con il permesso di soggiorno scaduto di validità da più
di sessanta giorni e senza averne chiesto il rinnovo, potendo però il questore
disporre comunque l'accompagnamento immediato alla frontiera allorché il
prefetto rilevi il concreto pericolo che lo straniero si sottragga
all'esecuzione del provvedimento.
Quanto
al contenuto delle censure, il giudice a quo, in entrambe le ordinanze, ritiene
che le disposizioni predette contrastino con gli artt. 13, 24 e 111 Cost. per le
medesime ragioni che fonderebbero l'incostituzionalità del denunciato comma
5-bis dello stesso art. 13.
2.
¾ Poiché tutte le
ordinanze propongono la medesima questione sul comma 5-bis dell'art. 13 del
d.lgs. n. 286 del 1998 e le questioni ulteriormente sollevate dal Tribunale di
Roma si presentano intimamente connesse alla prima, i relativi giudizi vanno
riuniti per essere decisi congiuntamente.
3.
¾ Le questioni
sollevate dal Tribunale di Roma che hanno ad oggetto i commi 4 e 5 dell'art. 13
nella formulazione previgente e il comma 4 del medesimo art. 13, nel testo
attualmente in vigore, sono inammissibili. Esse si appuntano non già sul
procedimento di convalida, in relazione al quale la valutazione di non manifesta
infondatezza è argomentata sui parametri degli artt. 13, 24 e 111 Cost., ma
sulle norme sostanziali che prevedono i diversi casi di espulsione dello
straniero con accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica. Anche
con riferimento a questo ulteriore oggetto la non manifesta infondatezza è
sostenuta sulla base delle medesime argomentazioni poste a fondamento del dubbio
di legittimità costituzionale che investe il comma 5-bis, concernente il
procedimento di convalida. Sicché le relative questioni sono prive di
motivazione, ciò che ne impedisce lo scrutinio nel merito.
3.1.
¾ Prima di passare
all'esame del denunciato comma 5-bis deve essere respinta l'eccezione di
inammissibilità formulata dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale le
questioni di costituzionalità sarebbero state sollevate in assenza di qualunque
istanza degli stranieri espulsi e nonostante che i presupposti legittimanti il
provvedimento di espulsione fossero stati positivamente verificati. Ma la
consistenza della questione è appunto questa: che sia imposto al giudice di
procedere ad una convalida meramente “cartolare”, in base alla sola
comunicazione inviata dal questore e in assenza dello straniero espulso.
4.
¾ Rimane quindi da
esaminare la sola denuncia, comune a tutti i remittenti, dell'art. 13, comma
5-bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, introdotto dall'art. 2 del d.l. n. 51 del
2002, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2002.
La
questione è fondata.
La
disposizione censurata si inserisce nella generale disciplina dell'immigrazione
di cui al d.lgs. n. 286 del 1998, che conosce distinti tipi di espulsione: una
misura di sicurezza, disposta dal giudice con la sentenza di condanna per
determinati delitti (art. 15); una sanzione sostitutiva della detenzione
applicata dal giudice con la sentenza di condanna, ovvero alternativa alla
detenzione stessa applicata dal magistrato di sorveglianza, quando la pena
irrogata o da espiare non superi i due anni (art. 16, commi 1 e 5); una
espulsione amministrativa, ordinata dall'autorità di pubblica sicurezza nei
confronti dello straniero entrato clandestinamente nel territorio dello Stato o
ivi trattenutosi senza permesso di soggiorno, ovvero appartenente a categorie
“pericolose” (art. 13).
Nel
sistema originario del d.lgs. n. 286 del 1998 l'espulsione amministrativa aveva
corso, di regola, mediante intimazione del questore a lasciare il territorio
nazionale (art. 13, comma 6); l'accompagnamento alla frontiera a mezzo della
forza pubblica rappresentava un'eccezione e riguardava i casi di particolare
pericolosità dello straniero (art. 13, comma 4).
Sul
versante della tutela giurisdizionale, il legislatore del 1998 ha previsto
anzitutto che lo straniero possa presentare ricorso contro il decreto di
espulsione: se il provvedimento è emanato, ai sensi del comma 1 dell'art. 13,
dal Ministro dell'interno per motivi di ordine pubblico o di sicurezza dello
Stato, la giurisdizione è del tribunale amministrativo regionale del Lazio
(art. 13, comma 11); in tutti gli altri casi il ricorso è da presentarsi al
tribunale, in composizione monocratica (originariamente il pretore), entro
cinque giorni dalla comunicazione del decreto o del provvedimento (termine
elevato a trenta giorni qualora l'espulsione sia eseguita con accompagnamento
immediato: art. 13, comma 8), comunicazione che deve avvenire in una lingua
conosciuta dallo straniero o, nei casi di impossibilità, in lingua francese,
inglese o spagnola, dovendosi altresì indicare le modalità di impugnazione.
Nei casi in cui l'espulsione sia stata eseguita, il ricorso può essere
presentato anche per il tramite della rappresentanza diplomatica o consolare
italiana nello Stato di destinazione (art. 13, comma 10). Peraltro, nell'ipotesi
di espulsione con accompagnamento immediato e sempreché sia disposta la misura
di cui al comma 1 dell'art. 14 (trattenimento in un centro di permanenza
temporanea e di assistenza), sul ricorso avverso il decreto di espulsione
provvede il giudice competente per la convalida di tale misura, adottando un
unico provvedimento (artt. 13, comma 9, e 14, comma 4). La legge stabilisce
inoltre che nel procedimento davanti al giudice lo straniero possa avvalersi del
patrocinio a spese dello Stato e, qualora sia sprovvisto di un difensore, venga
assistito da un difensore d'ufficio, nonché, ove necessario, da un interprete.
Sul ricorso il giudice è tenuto a decidere entro dieci giorni, “sentito
l'interessato, nei modi di cui agli artt. 737 e seguenti del codice di procedura
civile” (art. 13, comma 9) e l'amministrazione che ha emesso il decreto di
espulsione può partecipare al procedimento (art. 13-bis).
Il
sistema è mutato con la legge n. 189 del 2002. È ora previsto che l'espulsione
sia disposta in ogni caso con decreto motivato immediatamente esecutivo, anche
se sottoposto a gravame o impugnativa da parte dell'interessato (art. 13, comma
3), e venga sempre eseguita dal questore con accompagnamento alla frontiera a
mezzo della forza pubblica (art. 13, comma 4), salvo il caso dello straniero che
si trattenga nel territorio dello Stato con permesso di soggiorno scaduto da più
di sessanta giorni e non rinnovato (art. 13, comma 5). Tuttavia, anche in tale
ipotesi, se il prefetto rileva un concreto pericolo che lo straniero si
sottragga all'esecuzione del provvedimento, il questore ne dispone
l'accompagnamento immediato alla frontiera.
L'intervenuta
generalizzazione dell'espulsione tramite accompagnamento alla frontiera non ha
portato all'eliminazione dell'istituto del “trattenimento”: l'art. 14, comma
1, del d.lgs. n. 286 stabilisce tuttora che “quando non è possibile eseguire
con immediatezza l'espulsione mediante accompagnamento alla frontiera” (e cioè
nelle seguenti ipotesi: quando vi sia necessità di soccorrere lo straniero,
ovvero di accertare la sua identità o nazionalità, o ancora di acquisire i
documenti di viaggio, o quando sia indisponibile il vettore o altro idoneo mezzo
di trasporto) lo straniero venga trattenuto presso un centro di permanenza
temporanea, in base a provvedimento del questore.
La
permanenza nel centro può protrarsi sino a trenta giorni, prorogabili dal
giudice di altri trenta solo in determinati casi e cioè “qualora
l'accertamento dell'identità o della nazionalità, ovvero l'acquisizione di
documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà” (art. 14, comma 5).
La
legge n. 189 del 2002 ha inoltre previsto che, nei casi in cui non sia stato
possibile trattenere lo straniero presso un centro, ovvero siano trascorsi i
termini di permanenza senza che l'espulsione sia stata eseguita, il questore
ordina allo straniero di lasciare il territorio dello Stato entro il termine di
cinque giorni (art. 14, comma 5-bis). Il reintrodotto meccanismo
dell'intimazione è però ora assistito – diversamente dal regime previgente -
da sanzione penale; è infatti punito con l'arresto da sei mesi ad un anno lo
straniero che, “senza giustificato motivo”, si trattiene nel territorio
dello Stato in violazione dell'ordine del questore (art. 14, comma 5-ter).
Le
modifiche hanno interessato anche la tutela giurisdizionale. In base all'art. 12
della legge n. 189 del 2002, il ricorso avverso il decreto di espulsione (come
detto, immediatamente esecutivo) deve essere ora presentato nel termine di
sessanta giorni dalla data del provvedimento ed il tribunale, in composizione
monocratica, deve decidere, in ogni caso, entro venti giorni dalla data di
deposito del ricorso. Si è inoltre disposta l'abrogazione del comma 9 dell'art.
13, che regolava il procedimento davanti al giudice.
4.1.
¾ Nel descritto
quadro normativo, la tutela giurisdizionale non si arresta all'impugnativa del
decreto di espulsione, ma si estende anche al provvedimento del questore di
trattenimento in un centro di permanenza temporanea. Tale provvedimento deve
essere trasmesso al giudice senza ritardo e comunque entro le quarantotto ore ed
è assoggettato alla convalida “nei modi di cui agli articoli 737 e seguenti
del codice di procedura civile, sentito l'interessato”, con cessazione di
“ogni effetto qualora non sia convalidato nelle quarantotto ore successive”
(art. 14, comma 4). La convalida dell'autorità giudiziaria riguarda anche
l'eventuale provvedimento di proroga del trattenimento, con possibilità di
ricorso in Cassazione (art. 14, comma 6).
Infine,
con il d.l. n. 51 del 2002, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106
del 2002, il legislatore ha introdotto il procedimento di convalida del
provvedimento di accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica. Ed
è su questa disciplina che si appuntano le censure dei remittenti.
5.
¾ Il percorso della
presente decisione è interamente segnato dalla sentenza n. 105 del 2001. Questa
Corte si occupò, in quella circostanza, del trattenimento presso i centri di
permanenza temporanea ed assistenza, misura che, ai sensi dell'art. 14, comma 4,
del d.lgs. n. 286 del 1998, viene disposta dal questore ed è soggetta a
convalida da parte del giudice sentito l'interessato, con cessazione di ogni
effetto in caso di diniego di convalida o di mancata convalida entro il termine
di quarantotto ore. Si dolevano allora i remittenti che l'accompagnamento alla
frontiera a mezzo della forza pubblica, al quale era finalizzato il
trattenimento, sfuggisse al controllo dell'autorità giudiziaria, con
conseguente violazione dell'art. 13 Cost.
La
Corte condivise innanzitutto la premessa dalla quale procedevano i remittenti
che l'accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza pubblica investisse la
libertà personale e fosse quindi misura assistita dalle garanzie previste
dall'art. 13 Cost. al pari del trattenimento. Il controllo del giudice su
quest'ultima misura, osservò la Corte, doveva estendersi anche
all'accompagnamento coattivo poiché l'autorità giudiziaria avrebbe dovuto
portare il suo esame sui motivi che avevano indotto l'amministrazione procedente
a disporre quella peculiare modalità esecutiva dell'espulsione amministrativa
consistente, appunto, nell'accompagnamento alla frontiera a mezzo di forza
pubblica. Un controllo, precisò questa Corte, da intendersi nella sua accezione
più piena, secondo quanto imposto dal precetto costituzionale di cui all'art.
13 Cost.
La
sentenza n. 105 del 2001 non investì l'accompagnamento alla frontiera in sé,
ma lo considerò quale logico presupposto del trattenimento. Tuttavia, quanto in
essa affermato già preannunciava la soluzione di una eventuale questione di
legittimità costituzionale che avesse avuto ad oggetto l'accompagnamento alla
frontiera quale autonoma misura non legata al trattenimento presso i centri di
permanenza temporanei. L'esigenza di colmare un vuoto di tutela ha indotto il
legislatore ad intervenire con il d.l. n. 51 del 2002, il cui art. 2 prevedeva
l'obbligo del questore di comunicare il provvedimento con il quale è disposto
l'accompagnamento alla frontiera immediatamente e, comunque, entro quarantotto
ore dalla sua adozione all'ufficio del Procuratore della Repubblica presso il
tribunale territorialmente competente. A sua volta, il Procuratore della
Repubblica, verificata la sussistenza dei requisiti, doveva procedere alla
convalida del provvedimento entro le quarantotto ore successive alla
comunicazione. La norma si chiudeva disponendo che: “Il provvedimento è
immediatamente esecutivo”. Le modifiche apportate in sede di conversione, con
la legge n. 106 del 2002, hanno riguardato anzitutto l'autorità giudiziaria
preposta alla convalida – non più il Procuratore della Repubblica bensì il
tribunale, in composizione monocratica, territorialmente competente – e, poi,
la previsione della immediata esecutività del provvedimento con il quale è
disposto l'accompagnamento alla frontiera, la quale è ora inserita, come
autonomo inciso, subito dopo la prevista comunicazione del provvedimento al
giudice e prima della disciplina della convalida.
6.
¾ Il procedimento
regolato dall'art. 13, comma 5-bis, contravviene ai principî affermati da
questa Corte nella sentenza sopra ricordata: il provvedimento di accompagnamento
alla frontiera è eseguito prima della convalida da parte dell'autorità
giudiziaria. Lo straniero viene allontanato coattivamente dal territorio
nazionale senza che il giudice abbia potuto pronunciarsi sul provvedimento
restrittivo della sua libertà personale. È, quindi, vanificata la garanzia
contenuta nel terzo comma dell'art. 13 Cost., e cioè la perdita di effetti del
provvedimento nel caso di diniego o di mancata convalida ad opera dell'autorità
giudiziaria nelle successive quarantotto ore. E insieme alla libertà personale
è violato il diritto di difesa dello straniero nel suo nucleo incomprimibile.
La disposizione censurata non prevede, infatti, che questi debba essere
ascoltato dal giudice, con l'assistenza di un difensore. Non è certo in
discussione la discrezionalità del legislatore nel configurare uno schema
procedimentale caratterizzato da celerità e articolato sulla sequenza
provvedimento di polizia-convalida del giudice. Vengono qui, d'altronde, in
considerazione la sicurezza e l'ordine pubblico suscettibili di esser
compromessi da flussi migratori incontrollati. Tuttavia, quale che sia lo schema
prescelto, in esso devono realizzarsi i principî della tutela giurisdizionale;
non può, quindi, essere eliminato l'effettivo controllo sul provvedimento de
libertate, né può essere privato l'interessato di ogni garanzia difensiva.
Le
censure svolte dai remittenti non possono infine essere superate facendo ricorso
alla tesi del c.d. “doppio binario” di tutela per lo straniero: convalida
soltanto “cartolare” del provvedimento di accompagnamento alla frontiera e
successivo ricorso sul decreto di espulsione con adeguate garanzie difensive.
Sarebbe infatti elusa la portata prescrittiva dell'art. 13 Cost., giacché il
ricorso sul decreto di espulsione (art. 13, comma 8) non garantisce
immediatamente e direttamente il bene della libertà personale su cui incide
l'accompagnamento alla frontiera.
per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
1)
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma 5-bis, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti
la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero),
introdotto dall'art. 2 del decreto-legge 4 aprile 2002, n. 51 (Disposizioni
urgenti recanti misure di contrasto all'immigrazione clandestina e garanzie per
soggetti colpiti da provvedimenti di accompagnamento alla frontiera),
convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, nella parte in
cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio
prima dell'esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con
le garanzie della difesa;
2)
dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, commi 4 e 5, del citato decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286 e dell'art. 13, comma 4, dello stesso decreto legislativo n.
286 del 1998, come sostituito dall'art. 12, comma 1, lettera c), della legge 30
luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo), sollevate, in riferimento agli artt. 13, 24 e 111 della Costituzione,
dal Tribunale di Roma, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
l'8 luglio 2004.
F.to:
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Carlo
MEZZANOTTE, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 15 luglio 2004.
Il
Direttore della Cancelleria
F.to:
DI PAOLA
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